Sammanfattning
- Minskningen av biståndsbudgeten, som aviserat, innebär en nedskärning som blir proportionerligt större för varje år jämfört med tidigare nivå. Att överge principen om att avsätta 1 procent av BNI i bistånd skapar större osäkerhet och sårbarhet för ytterligare nedskärningar efter den kommande treårsperioden.
- Budgeten påvisar också tydligt att regeringen ser biståndspolitiken som ett verktyg för att “driva och värna” svenska intressen. Detta är inte förenligt med Sveriges internationella åtaganden, om man med svenska intressen menar svenska handels- och migrationspolitiska intressen.
- Ett ökat stöd till civilsamhället och erkännandet av det som en effektiv samarbetspartner kommer mycket lägligt, men får inte ske på bekostnad av stödet till multilaterala organisationer som har andra, kompletterande roller som inte kan ersättas.
- Ett maxtak för avräkningar från biståndet på 8 procent kommer motverka kostsam ryckighet, men tas emot med tvivel på grund av kopplingen till åtstramningen av flyktingmottagandet.
- Budgeten för utgiftsområde 7 brister i transparens – uppgifter saknas om fördelning av budgeten på olika poster inom biståndsverksamheten, vilket gör det svårt att avgöra hur tydliga de förändringar och prioriteringar är som beskrivs enbart i skrift.
Biståndets nivå och övergripande mål
Biståndsbudgeten för 2023–2025 uppgår till 56 miljarder kronor per år och frikopplas från bruttonationalinkomsten
Biståndet minskar kraftigt över de närmaste tre åren jämfört med tidigare nivå. När regeringen nu överger åtagandet om en procent av bruttonationalinkomsten öppnar den för en osäkerhet framåt då det gör biståndet mer sårbart för nedskärningar.
Det är bra att det nu införs ett tak för avräkningar för inhemska flyktingkostnader om 8 procent av biståndsbudgeten. Samtidigt ser vi med oro på åtstramningen av migrationspolitiken och flyktingmottagandet som beskrivs i Tidöavtalet.
Regeringen har inte föreslagit något nytt mål för utgiftsområde 7, med hänvisning till den korta tid som funnits till förfogande. Under rubriken “Politikens inriktning” finns ändå två nyheter: ett avsnitt om Ukraina, där det sägs att Sverige ska ge “mesta möjliga stöd” till landet, och ett avsnitt om handel; ”Handel som medel för ökat välstånd och minskad fattigdom”. Regeringen ska också, som tidigare aviserats, öka det humanitära biståndet. Det är positivt att regeringen ska “verka för ökad användning av föregripande åtgärder innan humanitära kriser uppstår”.
Osäker framtid för Sveriges stöd till de mest utsatta?
Regeringen skriver: ”Utvecklingssamarbetet är ett viktigt utrikespolitiskt verktyg för att driva och värna svenska intressen och möta de utmaningar vi står inför.”
Vi menar i och för sig att utvecklingssamarbete är en investering i en bättre och tryggare värld för alla, inklusive för oss i Sverige, men ställer oss kritiska till att se det som ett verktyg för att driva “svenska intressen” om regeringen med dem menar handel och migrationspolitik. Fattigdomsbekämpning måste vara det som står i fokus om internationellt bistånd ska vara effektivt.
Det finns potentiella risker med att investeringar i utsläppsminskningar, handel och “ökad mobilisering av privat kapital” är tydligare prioriterade instrument för utvecklingspolitiken, inklusive att stärka näringslivets roll i genomförandet av Agenda 2030. Sammantaget får detta oss att lyfta ett varnande finger för att Sverige närmar sig trenden i EU där en stor del av biståndet går till medelinkomstländer och särskilt övre medelinkomstländer, vilka i praktiken är de länder där flest sådana satsningar är möjliga. Sverige skulle då riskera att förlora sin roll som en stor och viktig givare till låginkomstländer, konfliktländer, sköra stater och marginaliserade grupper.
Sverige skulle då riskera att förlora sin roll som en stor och viktig givare till låginkomstländer, konfliktländer, sköra stater och marginaliserade grupper.
Demokrati och mänskliga rättigheter
Det är positivt att den nya regeringen fortsätter att ha demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer som en utrikespolitisk prioritet. Vi välkomnar att stödet till demokratirörelser ska öka liksom att regeringen ser civilsamhällets tydliga roll och styrka i det globala arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter. Det är bra att civilsamhällets demokratiska utrymme ska vara ett fokusområde framöver, liksom att mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning särskilt nämns. Här blir det viktigt att regeringen arbetar fram en handlingsplan för demokrati och MR-arbetet där kopplingen till ovannämnda punkter tydliggörs.
Regeringen vill ställa tydliga krav på Sveriges samarbetsländer och att dessa ska leva upp till rättsstatens principer och mänskliga rättigheter. Vi vill dock betona att detta inte bör betyda ett minskat stöd till de krafter i civilsamhället – miljö-, kvinno- och människorättsförsvarare – som kämpar för demokrati i dessa länder. Sverige har ambitionen att bli en ännu tydligare röst för demokrati och mänskliga rättigheter samt mot övergrepp inom exempelvis EU och FN, men även på nationell nivå globalt. Här spelar svenska utlandsmyndigheter en viktig roll, både genom att stötta civilsamhällesorganisationer och genom att vara en stark och tydlig röst mot övergrepp och förtryck.
Klimat, miljö och biologisk mångfald
I budgeten konstateras att ambitionsnivån för klimatet, likväl som för biologisk mångfald och minskade föroreningar, behöver höjas globalt. Regeringens egna biståndssatsningar på området tycks främst läggas på åtgärder för utsläppsminskning. Klimatbiståndet ska utökas och effektiviseras, och här nämns insatser för omställning till fossilfri energi och energieffektivisering, samt samarbeten med länder med stora utsläpp. Stöd genom utvecklingsbanker och de globala miljö- och klimatfonderna kommer fortsätta. Swedfund får ett kapitaltillskott på 460 miljoner för ökade klimatinvesteringar.
Det är positivt att även ”stöd till klimatanpassning och motståndskraft till de mest utsatta och de minst utvecklade länderna” nämns. Dock hade vi velat se starkare fokus på denna typ av insatser. Svensk klimatfinansiering, i synnerhet den bilaterala, har hittills haft god balans mellan utsläppsminskning och klimatanpassning, medan det globalt sett går betydligt mer pengar till det förstnämnda.
Det går inte att uttyda om föregående regerings löfte från COP26 att dubblera Sveriges klimatfinansiering till 2025 står sig. Men likt tidigare år kommer klimatfinansieringen täckas av biståndsbudgeten, inte av nya och additionella medel. Specifika biståndssatsningar på biologisk mångfald nämns inte. Inte heller stöd till miljöförsvarare, eller kopplingen mellan miljö, klimat och mänskliga rättigheter.
Villkor och aktörer
Den sedan tidigare kända ansatsen att villkora bistånd mot migrationspolitiska åtgärder bekräftas i budgetpropositionen. “Regeringen avser att villkora delar av biståndet i syfte att se till att mottagarländer tar ansvar för sina medborgare i frågor som berör återvändande. Biståndspolitiken ska även inriktas på effektiva åtgärder för att minska grundorsakerna till irreguljär migration och tvångsfördrivning.” Det finns mycket att säga på detta område, bland annat om tillämpningen för återvändande. Budgeten lyfter villkorande generellt, inte minst kopplat till korruption. En åtgärd från regeringen i det arbetet är att minska andelen bistånd som går som kärnstöd till multilaterala organisationer. Det besked som ges är att det multilaterala samarbetet ska fokuseras till “de organisationer som arbetar med regeringens tematiska prioriteringar samt humanitärt bistånd, stöd till flyktingar och barns rättigheter.”
Istället kommer andelen bistånd som kanaliseras via civilsamhället att öka “på platser där civilsamhället effektivt genomför prioriterad verksamhet.” Det framgår inte vem som definierar vilken verksamhet som är prioriterad, men vi hoppas att det är människor i fattigdom och förtryck och organisationer i civilsamhället som samarbetar till stöd för de förändringar de prioriterar. Civilsamhället är inte en underleverantör av regeringars prioriteringar, utan aktörer i egen kraft för utvecklingsmål. Vi välkomnar ett ökat stöd till civilsamhället och erkännandet av det som en effektiv samarbetspartner, men beklagar djupt att detta sker på bekostnad av stödet till multilaterala organisationer som har andra, kompletterande roller som inte kan ersättas.
Jämställdhet
Det som kan utläsas av texten ger en bild av en fortsatt prioritering av jämställdhetsarbete i utvecklingssamarbetet. Vi finner det dock anmärkningsvärt att kvinnor, fred och säkerhetsagendan inte nämns, varken i skrivningar om Ukraina, under rubriken “Att främja fred och säkerhet i närområdet” eller om jämställdhet generellt. Vi hoppas att denna nedprioritering i texten är ett misstag.
Jämställdhet lyfts mindre genomgående under ‘Politikens inriktning’ jämfört med tidigare. Det saknas också referens till jämställdhetsperspektivet i det humanitära biståndet och i avsnitten om miljö- och klimat. Detta skulle kunna tyda på ett mindre fokus på jämställdhetsintegrering.
Under rubriken “Jämställdhet och kvinnors och flickors rättigheter och möjligheter” slår regeringen fast att den ska vara “en tydlig röst och kraft” på området. Regeringen kommer också att “fortsätta arbetet med sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), inklusive alla former av sexuellt och könsrelaterat våld samt kvinnors och flickors ekonomiska egenmakt”. Det är även positivt att “flickor och kvinnors fulla åtnjutande av mänskliga rättigheter prioriteras”. I detta stycke hade vi önskat en hänvisning till Sveriges möjligheter att driva jämställdhetsfrågor under det kommande halvåret som ordförandeland i EU.
Avräkningar
Den sammanlagda summan av kostnader för flyktingmottagande inom Sverige som tas från biståndet 2023 är 4,1 miljarder, jämfört med sammanlagt 6 miljarder 2022 (1,2 miljarder budgeterade och 4,8 miljarder som blev slutsumman som togs ur biståndet till flyktingmottagande efter kriget i Ukraina.)
Medlemmar i CONCORD Sverige har länge ansett att Sverige inte borde redovisa några kostnader för flyktingmottagande inom Sverige som bistånd. Ett positivt steg på vägen tas i budgeten för att begränsa denna typ av användning av bistånd till inhemska kostnader. Regeringen redogör för sitt beslut att kostnader för asylsökande och skyddsbehövande ska begränsas till max åtta procent av biståndsbudgeten. Den nuvarande prognosen för 2023 motsvarar drygt sju procent av budgeten för biståndet.
Migrationsverkets prognos för hösten är senarelagd till den 23 november. Därför är det inte möjligt att jämföra budgetpropositionen med den mest aktuella prognosen för kostnader som regeringen planerar att redovisa som bistånd.
EU:s bistånd
Sveriges bidrag till EU:s bistånd ökade med en halv miljard förra året, till sammanlagt 3 miljarder kronor. I budgeten för 2023 tillförs ytterligare 0,4 miljarder. Dessa 3,4 miljarder av EU-avgiften motsvarar Sveriges andel av EU:s bistånd.
Utrikesdepartementets förvaltningskostnader
Förvaltningskostnaderna inom regeringskansliet och utlandsmyndigheterna som avräknas biståndsbudgeten är relativt stabila under kommande år, med sedvanlig kostnadsuppräkning för priser och löner. Det står i kontrast till förvaltningskostnaderna inom de myndigheter och institutioner som bekostas inom biståndsbudgeten, såsom Sida, FBA, EBA med flera, där nedskärningar görs i proportion till minskningen från biståndets tidigare 1-procentsnivå av BNI.