ANALYS AV HÖSTBUDGETEN 2023

Regeringens budgetproposition för 2024 innehöll inga stora nyheter på utgiftsområde 7; Internationellt bistånd. Tvärtom saknas, liksom förra året, information om hur budgeten ska fördelas. Det återstår alltså att se hur prioriteringar i text återspeglas i medel. CONCORD Sveriges medlemsorganisationer har analyserat innehållet.

SAMMANFATTNING

Den politiska inriktningen är i stort densamma som förra året. Fortsatt betoning på bistånd som ett utrikespolitiskt verktyg för att driva och värna svenska intressen.
En positiv nyhet är hänvisningarna till principer om bistånds- och utvecklingseffektivitet som utgångspunkt för utvecklingssamarbetet.
Det är bra att kvinnors deltagande i fredsprocesser nämns, en förändring jämfört med förra året
Ovarsamt att oanvända medel som tagits ur biståndsbudgeten för att bekosta flyktingmottagande inte återbetalats. Det handlar om miljarder som hade kunnat användas för biståndets ändamål.
Det är nu andra året som budgeten för utgiftsområde 7 brister i transparens då uppgifter om hur medel ska fördelas mellan anslag saknas. Riksdagen borde kunna förvänta sig bättre och mer detaljerade underlag än såhär.

BISTÅNDETS NIVÅ OCH ÖVERGRIPANDE MÅL

Biståndsbudgeten för 2023–2025 uppgår till 56 miljarder kronor per år och har frikopplats från bruttonationalinkomsten. I årets budget ligger den nivån fast även i de preliminära siffrorna för 2026. Hade åtagandet om en procent av BNI legat kvar hade biståndsbudgeten varit ungefär sju miljarder större 2024. För varje år som biståndet budgeteras med en fast summa istället för med en BNI-indexerad nivå går stödet till världens fattiga och förtryckta miste om miljardbelopp.

Målet för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd är fortsatt att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. I stycket om politikens inriktning står det att ”Utvecklingssamarbetet är ett av de viktiga utrikespolitiska verktygen för att driva och värna svenska intressen samt möte de utmaningar som vi och världen står inför. Regeringen avser därför att stärka samordningen mellan utvecklingspolitiken, utrikespolitiken, handelspolitiken, klimatpolitiken och migrationspolitiken.”

En positiv förändring jämfört med förra året är att det skrivs ut att utvecklingssamarbetet ska ”ta sin utgångspunkt i principerna om bistånds- och utvecklingseffektivitet liksom i Agenda 2030, Addis Ababa Action Agenda och Parisavtalet.” Vi hoppas detta ska speglas tydligare i genomförandet av regeringens kommande reformering av biståndet än vad som har synts i biståndsminister Johan Forssells uttalanden i media hittills.

För andra året i rad saknar budgeten uppgifter om hur medel ska fördelas mellan anslagsposter. Det är en minst sagt dålig praxis ur demokratiskt perspektiv.

För andra året i rad saknar budgeten uppgifter om hur medel ska fördelas mellan anslagsposter. Det är en minst sagt dålig praxis ur demokratiskt perspektiv. Riksdagens utrikesutskott förväntas nu bereda budgetförslaget utan att kunna överblicka hur prioriteringarna i den omsätts i kronor och ören. Det innebär också att eventuella större förändringar blir kända med väldigt kort varsel, om de förmedlas i regleringsbrevet till Sida som vanligtvis kommer i december. Det försvårar planering och effektiv resursanvändning, och förstärker risker för samtliga aktörer i utvecklingssamarbetet. Förra året förmodades bristen på transparens i budgetprocessen bero på att regeringen var nytillträdd, men att regeringen inte heller i år, med ett år av reformdiskussioner och -underlag bakom sig, lyckas föreslå en preliminär fördelning av nästa års budget på anslagsposterna är anmärkningsvärt.

POLITIKENS INRIKTNING

Politikens inriktning ligger fast enligt samma områden som förra året. Det mesta ur Tidöpartiernas ”Bana för biståndet” känns igen och förvånansvärt lite nyheter från den reformagenda som regeringen har haft ett år på sig att arbeta fram går att finna i skrivningarna.

Ukraina är den enskilt största prioriteringen, följt av handel och företagande. Det står bland annat att ”Regeringen avser fortsätta att stärka fattigdomsbekämpning genom riktade insatser som gynnar småföretagande och privat ägande, med fokus på kvinnligt företagande och ägande.” I samma stycke nämns hållbarhet, men det saknas referens till social hållbarhet, arbetsvillkor och tillbörlig aktsamhet: ”Av vikt är stöd till partnerländer för att kunna hantera ökade krav på efterlevnad av transparens och hållbarhet i leverantörskedjor.” Det saknas generellt sociala aspekter gällande handel och näringsliv. Till exempel nämns inte handelns möjligheter att bidra till ökade löner, stärkta krav på sociala villkor, anständiga och goda arbetsförhållanden, en förbättrad arbetsmiljö och så vidare.

I stycket om global hälsa återfinns flera bra prioriteringar om att stärka hälsosystem, SRHR med mera, men vatten, sanitet och hygien (WASH) får inget stort utrymme. Fattigdomsbekämpning har försvunnit från rubriken för detta stycke.

En läsare som inte känner till var gränsen går mellan migrationspolitik och bistånd skulle kunna förledas att tro att det är återvändande från Sverige som avses. Dock är det i verkligheten enbart frivilligt och värdigt återvändande mellan två utvecklingsländer som kan komma ifråga som biståndsfinansierad kostnad.

På migrationsområdet upprepas att ”Biståndspolitiken ska fokuseras till att utgöra ett verktyg för att motverka irreguljär migration, öka återvändandet och bidra till ett effektivt arbete för frivillig återvandring.” Budgetpropositionen är här vag med vad som avses med återvändande och frivillig återvandring, och en läsare som inte känner till var gränsen går mellan migrationspolitik och bistånd skulle kunna förledas att tro att det är återvändande från Sverige som avses. Dock är det i verkligheten enbart frivilligt och värdigt återvändande mellan två utvecklingsländer som kan komma ifråga som biståndsfinansierad kostnad. Villkorande av utvecklingssamarbetet kopplat till återtagande fanns med förra året och kvarstår även i årets budgetproposition.

Utbildning nämns knapphändigt – i kris och konflikt, kopplat till SRHR och kvinnors och flickors ekonomiska egenmakt. Detta var delvis väntat med tanke på att utbildning valts bort som eget prioriterat område i regeringens biståndspolitik. Utbildning lyfts inte fram som en rättighet och avgörande förutsättning för att kunna ta sig ur fattigdom.

Det saknas skrivningar om resiliens och om trippel nexus överlag (samverkan mellan fredsbyggande, utveckling och humanitära insatser), trots rekommendationer från OECD:s biståndskommitté DAC om att satsa mer på det. Men det är positivt med den här formuleringen, som är ny jämfört med 2022: ”Former för stabiliserande insatser och former för insatser i skärningspunkten mellan humanitära och utvecklingsinsatser ska utvecklas och effektiviseras.”

AGENDA 2030 OCH SAMSTÄMMIGHET

I utgiftsområde 2; Samhällsekonomi och finansförvaltning, berörs Agenda 2030: “Målet för Sveriges genomförande av Agenda 2030 är att Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.” Det är positivt att det riksdagsbundna målet för genomförandet av agendan ska gälla, och att regeringen bekräftar att de kommer att rapportera till riksdagen genom en skrivelse 2024. Däremot ser vi inte, till skillnad från tidigare år, någon formulering om att Sverige ska vara ledande i arbetet globalt, eller att arbetet ska intensifieras. Vi saknar även konkretisering av genomförandet i form av en strategi eller handlingsplan.

Vi saknar konkretisering av genomförandet av Agenda 2030 i form av en strategi eller handlingsplan.

I utgiftsområde 7 beskrivs hur biståndspolitiken ska bidra: ”Svensk biståndspolitik ska fokusera på de frågor där partnerländerna ligger efter i måluppfyllelsen av Agenda 2030 och som är prioriterade av regeringen, till exempel mänskliga rättigheter och demokrati, jämställdhet samt miljö och klimat samt där det bedöms vara effektivt.”

DEMOKRATI OCH MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER

Likt förra året finns här positiva skrivningar så som att stöd till mänskliga rättigheter och demokratiförsvarare ska öka. Likaså är det positivt med formuleringar om ökat stöd till ”demokratirörelser” – vi utgår ifrån att informella aktörer är inkluderade – och att utsatta och marginaliserade grupper nämns specifikt. Likaså är det positivt att digitala miljöer nämns i samband med yttrande- och åsiktsfrihet, och att genusaspekten finns med. Det saknas däremot en koppling mellan mänskliga rättigheter, handel och miljö och klimat. Många hotade miljöförsvarare är engagerade för markrättigheter och mot naturresursutvinning med koppling till kommersiella intressen. Det hade förtjänat ett särskilt omnämnande.

JÄMSTÄLLDHET

Här upprepas att jämställdhet är ett ”svenskt kärnvärde”. Men fortsatt saknas tecken på att jämställdhet ska vara en integrerad del inom alla delar i bistånds- och utrikespolitiken. Stycket är i mångt och mycket samma som förra året, men med ett par positiva förändringar, till exempel att flickors utbildning och kvinnors deltagande i fredsprocesser nu finns med: ”Flickors utbildning, speciellt i kris och konflikt, och kvinnors deltagande i fredsprocesser ska främjas för att kunna nå varaktig fred.” Även under utgiftsområde 5; Internationell samverkan, lyfts kvinnor, fred och säkerhetsagendan, vilket är välkommet.

UTÖKAT KLIMATBISTÅND

Avsnittet om ett utökat och effektiviserat klimatbistånd innehåller inga överraskningar. Det är positivt att regeringen betonar att ambitionsnivån i det globala arbetet för klimat och biologisk mångfald måste öka, att omställningen är avgörande för människors överlevnad och livsvillkor, och att de mest utsatta drabbas hårdast av klimatförändringarna.

Det förtydligas att volymen på klimatbiståndet ska öka, vilket är bra och i linje med tidigare regeringars löften.

Det förtydligas att volymen på klimatbiståndet ska öka, vilket är bra och i linje med tidigare regeringars löften. Frågan är dock på vilket områdes bekostnad, med tanke på att biståndet som helhet minskar.

Återigen nämns ökat fokus på mobilisering av privat kapital och synergier med handel. Klimatbiståndet ska i ökande grad bidra till utsläppsminskning och omställning, och samarbeten med partnerländer med stora utsläpp ska utvecklas. Detta riskerar att innebära en förskjutning av mottagarländer från låg- till medelinkomstländer. Viktigt därför att det understryks att stöd till klimatanpassning och motståndskraft i de mest utsatta och minst utvecklade länderna också ska prioriteras.

VILLKOR OCH AKTÖRER

Regeringen framhåller att ”Det multilaterala samarbetet ska fokuseras till de organisationer som arbetar med regeringens tematiska prioriteringar samt humanitärt bistånd, stöd till flyktingar och migranter och barns rättigheter.” Här kan Kristdemokraternas genomslag i budgetförhandlingarna skönjas, då detta varit en prioritering i deras biståndspolitik under flera år.

Swedfund får kapitaltillskott med 1 miljard kronor, samt ett öronmärkt kapitaltillskott specifikt för klimatinvesteringar, samma summor som i årets budget. Swedfunds statliga ägardirektiv prioriterar investeringar i låginkomstländer och konfliktländer, som ju har allra svårast att attrahera investeringskapital på marknadsmässiga villkor. Biståndsministern har varit tydlig med att regeringen vill se mer samarbete med övre medelinkomstländer, där svenska företag har större förutsättningar att göra affärer. Swedfund har ett visst undantag i sitt ägardirektiv när det gäller klimatinvesteringar, som då kan göras i medelinkomstländer. Sannolikt är detta en del av bakgrunden till den stora summan öronmärkt till klimatinvesteringar.  

AVRÄKNINGAR

Totalt beräknas kostnader för asylsökande och skyddsbehövande i Sverige som tas från biståndet uppgå till 1 609 miljoner kronor 2024. Det är bra att regeringen förlänger åtagandet om att inhemska asylkostnader aldrig ska belasta biståndsbudgeten med mer än åtta procent, till att inkludera även budgetåret 2026 (även om det är osannolikt att den nivån skulle bli aktuell på grund av det låga antalet asylsökande). Den nuvarande prognosen för 2024 motsvarar cirka tre procent av biståndsbudgeten. Desto allvarligare är att budgetpropositionen använder det alternativa (och högre) av två kostnadsscenarier för 2025 och 2026 i Migrationsverkets juliprognos. I det högre scenariet utgick Migrationsverket från att regeringens nedskärningar i verkets förvaltningskostnader för dessa år kommer att innebära längre kötider för de asylsökande, vilket skulle inebära en ökad kostnad. Den ökade kostnaden skulle då belasta biståndsbudgeten. Regeringen sparar alltså in pengar i Utgiftsområde 8, vilket försämrar handläggningen, orsakar merkostnader, som man sedan tar från budgeten som borde gå till världens mest utsatta.

Det är bra att regeringen förlänger åtagandet om att inhemska asylkostnader aldrig ska belasta biståndsbudgeten med mer än åtta procent.

Budgetens redovisningsdel bekräftar också att 2,1 miljarder biståndskronor som var budgeterade för asylkostnader i Sverige 2022 aldrig användes, utan gick tillbaka in i statskassan. Detta hade regeringen kunnat justera i förra årets höständringsbudget enligt tidigare budgetpraxis, men avstod från detta. Inte heller i årets höständringsbudget görs någon justering av de alldeles för höga beräknade asylavräkningarna i 2023 års budget. Detta kommer att leda till att ytterligare åtminstone en miljard kronor (det exakta utfallet för 2023 är inte klart ännu) fryser inne utan att användas till varken asylkostnader eller biståndets ändamål.

EU:S BISTÅND

Sveriges bidrag till EU:s bistånd ökar 2024 med 1 miljard till cirka 4,4 miljarder kronor, jämfört med 3,4 miljarder budgeterad som biståndets del av EU-avgiften i föregående års budget. Dock framgår att utfallet av stödet till EU:s bistånd redan för 2022 var 4,4 miljarder. Propositionen redovisar inte vad de olika delarna är som betalats till EU-biståndet, men en möjlig förklaring kan vara ökande EU-stöd till Ukraina.

LÄS FLER ANALYSER

Flera medlemmar har kommenterat budgeten utifrån sina specifika perspektiv och arbetsområden. Läs mer via dessa länkar: