I regeringens reformagenda för biståndet betonas handel och jobbskapande, men i årets budget är det snarare främjandepolitik och svensk export som lyfts. Höstbudgeten satsar 800 miljoner kronor på särskilda Ukrainakreditgarantier och sammanlagt 1,2 miljarder kronor på ett ännu inte färdigt ”finansieringsinstrument”. Risken är stor att dessa oprövade satsningar inte uppfyller grundkriterierna för offentligt utvecklingsbistånd, bland annat för att biståndets syfte och målgrupper inte är utgångspunkten.
I regeringens reformagenda för biståndet betonas handel och jobbskapande, men i årets budget är det snarare främjandepolitik och svensk export som lyfts.
Bundet bistånd i nytt finansieringsinstrument
Höstbudgeten lanserar en femårig pilotverksamhet 2025-2029 som tycks handla om att subventionera svenska exportaffärer i medelinkomstländer med biståndspengar. Ordagrant står det i höstbudgeten att ”biståndsmedel ska kunna beslutas och utbetalas i kombination med en exportkredit och en exportkreditgaranti”. Det framgår inte närmare från vem, till vem och under vilka omständigheter som bistånd kan ges, eller hur verksamheten ska förhålla sig till de omfattande internationella regelverk som gäller för exportaffärer respektive bistånd.
Det framgår inte närmare från vem, till vem och under vilka omständigheter som bistånd kan ges, eller hur verksamheten ska förhålla sig till de omfattande internationella regelverk som gäller för exportaffärer respektive bistånd.
Det står att regeringen under 2025 avser ”att ingå åtagande om framtida utbetalningar av biståndsmedel till högst 1 232 miljoner kronor under perioden 2026–2041”. Det är en mycket stor summa för ett pilotprojekt, mer än årets bistånd i något mottagarland förutom Ukraina.
Förordningen för det nya instrumentet är enligt uppgifter från regeringskansliet inte färdigförhandlad mellan Tidöpartierna, men ska inom kort skickas ut på remiss till berörda expertmyndigheter och -organisationer. Utan ett färdigt förslag är det svårt att uttala sig om hur det nya instrumentet förhåller sig till gällande regler.
Det är dock generellt problematiskt ur minst tre perspektiv att utlova biståndssatsningar för att göra en svensk exportaffär mer attraktiv för aktörer i ett medelinkomstland:
1) Syftet med förslaget ligger inte inom ramen för biståndets mål. Eftersom det presenterade syftet är att skapa exportmöjligheter för svenska företag går det inte att definiera som bistånd. Det saknar alltså koppling till biståndets syfte och centrala aktörer (människor i fattigdom och förtryck).
2) Villkorat och/eller bundet bistånd med krav på motprestation (som köp av svenska varor) är marknadsstörande. Affären har en orättvis konkurrensfördel om den kommer med statliga biståndsmedel som företag från andra länder inte kan erbjuda. Därför finns internationella överenskommelser om bundet bistånd även i EU:s respektive OECD:s exportkreditregler. Där anses bland annat alla former av bundet bistånd till övre medelinkomstländer vara alltför marknadsstörande. Även EU:s regelverk är restriktivt kring konkurrens, subventioner samt bundet bistånd.
3) Bundet bistånd innebär mindre effektivt bistånd. Enligt studier utförda av exempelvis OECD innebär bundet bistånd cirka 15-30 procent dyrare och mindre effektiva insatser, samt mindre valfrihet och delaktighet för aktörer i mottagarlandet. Därför finns en internationell överenskommelse om att alla upphandlingar i biståndet till låginkomstländer och de minst utvecklade länderna inte bör bindas. EU-kommissionen har rekommenderat att avbinda så mycket som möjligt av biståndet.
I fallet med regeringens nya pilotverksamhet verkar det inte handla om upphandling med biståndsmedel utan om subventioner i utbyte mot att svenska företag kan göra affärer, och då är problemet att syftet inte är bistånd utan exportfrämjande.
Regeringens förslag om särskilda Ukrainakreditgarantier
I budgeten för 2025 har anslaget för de särskilda exportkreditgarantierna till Ukraina utökats från 300 till 800 miljoner kronor i möjlig garantiförlust per år. Exportkreditgarantierna, som hanteras av Exportkreditnämnden (EKN), löper hög risk att generera kostnader som inte kommer att kunna redovisas som bistånd till OECD:s biståndskommitté DAC. Faktum är att exportkrediter och tillhörande avgifter och förluster enligt OECD DAC överhuvudtaget inte kan räknas som bistånd. I ”regelboken” från DAC om hur officiella flöden av resurser till låg- och medelinkomstländer ska rapporteras står det att förluster på exportkreditgarantier inte uppfyller biståndskriterierna:
”20. Premier som betalas för att försäkra exportkrediter, och skadeutbetalningar för sådana garantier, utgör inte flöden till utvecklingsländer och inkluderas inte i DAC-statistiken.”
Premier som betalas för att försäkra exportkrediter, och skadeutbetalningar för sådana garantier, utgör inte flöden till utvecklingsländer och inkluderas inte i DAC-statistiken.
OECD-DAC:s regelbok för rapportering av bistånd
Regeringen skriver i förordningen att det ska säkerställas ”att affärerna på ett transparent sätt sker inom sektorer som är viktiga för Ukrainas ekonomiska och samhälleliga utveckling och välfärd”. Det är ett mål för export till och handel med Ukraina, men formuleringen uppfyller inte den internationella biståndsdefinitionen. Det finns många typer av aktiviteter som kan vara positiva för hållbar ekonomisk utveckling i Ukraina och/eller Sverige som ändå inte är offentligt bistånd. Det gör dem inte nödvändigtvis till sämre verksamheter på något sätt, bara olämpliga att finansiera med offentliga medel ur just biståndsbudgeten. Biståndets mål är att människor som lever i fattigdom och förtryck ska kunna förbättra sina livsvillkor.
Det finns många typer av aktiviteter som kan vara positiva för hållbar ekonomisk utveckling i Ukraina och/eller Sverige som ändå inte är offentligt bistånd. Det gör dem inte nödvändigtvis till sämre verksamheter på något sätt, bara olämpliga att finansiera med offentliga medel ur just biståndsbudgeten.
Svalt intresse från företagen
Fortfarande, mer än ett år efter att dåvarande ministern annonserade satsningen på DI Debatt och snart 9 månader sedan förordningen antogs, har inga särskilda Ukrainakreditgarantier ingåtts och intresset från näringslivet ter sig svalt. Därmed har inga förluster uppstått och inga ”biståndskostnader” rapporterats till eller analyserats av OECD DAC.
Ljummen myndighetsrespons på regeringens förordning om Ukrainagarantierna
De flesta remissinstanserna menade att regeringens förslag om särskilda exportkreditgarantier för Ukraina är förenat med praktiska och tidsmässiga problem. Samtliga myndigheter (och Svenskt Näringsliv) som tillfrågades i den begränsade remissrundan var positiva till att Sverige som land gör allt vi kan för att stödja Ukraina.
De flesta remissinstanserna menade att regeringens förslag om särskilda exportkreditgarantier för Ukraina är förenat med praktiska och tidsmässiga problem.
Sida noterar i sitt remissvar att ”det är osäkert om skadefall i de föreslagna exportkreditgarantierna ska rapporteras som officiellt utvecklingsbistånd (ODA) till DAC, eller som andra offentliga flöden (other official flows OOF)”. Sida skriver: ”Vid rapportering av Sveriges samlade bistånd kommer Sida att rådfråga OECD/DAC om kostnader för de särskilda exportkrediterna till Ukraina kan rapporteras som bistånd (ODA). Sida kan inte avgöra detta på förhand.”
EKN säger i sin remiss att de kommer att gå på Sidas rekommendationer i bedömningen av vad som kan ingå i biståndet. Även Sida förespråkar ett tätt samarbete med EKN i bedömningen och rapporteringen av utvecklingsresultat, men noterar att detta arbete kommer att kräva resurser, vilket regeringen inte verkar ha tillskjutit i budgeten.
Kommerskollegium pekar på betydelse av EKN:s arbete och rutiner för granskning av hur svenska förslag förhåller sig till EU:s bestämmelser om statligt exportkreditstöd.
Annars var en vanlig kritik från remissinstanserna den fortsatt höga risken samt löptiden på garantierna (både ur praktisk synvinkel och för möjligheten att uppnå hållbara arbetssätt och resultat). Svensk Exportkredit (SEK) skrev: ”såsom den särskilda exportkreditgarantin för Ukraina är strukturerad idag ser SEK ingen möjlighet att kunna delta med riskdelning och begränsade möjligheter att delta med finansiering”.
Det svala mottagandet från remissinstanserna verkar ha lett till vissa förändringar av Ukrainakreditgarantierna i budgeten för 2025. Budgeten har, som nämns ovan, ökats till 800 miljoner i möjlig garantiförlust per år. Löptiden är nu längre och täckningsgraden något högre, men frågan är om det kommer det att hjälpa mot de risker som remissinstanserna pekar ut.
”Vid rapportering av Sveriges samlade bistånd kommer Sida att rådfråga OECD/DAC om kostnader för de särskilda exportkrediterna till Ukraina kan rapporteras som bistånd (ODA). Sida kan inte avgöra detta på förhand.”
Sida i sitt remissvar
Tidigare artiklar om höstbudgeten
Vår analys av utvecklingspolitiken i höstbudgeten tar upp stora förändringar och analyserar regeringens tematiska prioriteringar för 2025 och framåt. Vi har i tidigare artiklar tagit upp de ökade (och delvis överdrivna) anslagen som tas från biståndet till flyktingkostnader i Sverige, trots att allt färre flyktingar får ekonomiskt stöd. Regeringen har också i delar frångått OECD DAC:s regelverk för vad som får redovisas som bistånd, vilket bryter mot riksdagens tidigare beslut om att biståndsbudgeten ska följa detta. Nyligen kunde vi också analysera den nya tematiska strategi för synergier mellan bistånd och migrationspolitik som regeringen aviserade i budgetpropositionen
Vad är en garanti?
En garanti är ett slags försäkring, där garantitagaren (oftast ett företag som ska sälja något eller en bank som ska låna ut pengar) betalar en avgift (premie) till den som ger garantin (t ex Sida eller EKN) mot att den tar över en stor del av risken för affären. Köparen/ låntagaren kanske inte kan betala det som den har köpt, alternativt kan inte betala av banklånet, och då kliver den som ger garantin in och betalar garantitagaren istället (och försöker sedan kräva in pengarna från köparen/ låntagaren om det går). Om det inte går uppstår en förlust, som kan täckas ur en garantireserv. Både Sida och EKN arbetar normalt med en garantireserv som har byggts upp över tid med avgifter som bankerna och företagen har betalat. Biståndsmedel behöver aldrig tas för att betala eventuella förluster på Sidas garantiinstrument, för de är ytterst garanterade av staten via Riksgälden.
I fallet med Ukrainakreditgarantierna vill regeringen att biståndsbudgeten ska agera garantireserv vid skadefall. Detta sätt att ta biståndskronor till förluster istället för en garantireserv uppbyggd av inbetalda avgifter har hittills inte förekommit i Sverige. Däremot har det gjorts i vissa andra EU-länder och då kritiserats hårt av experter i civilsamhället för att konkurrera ut bistånd till sektorer som är beroende av offentliga investeringar, så som social trygghet, barns rättigheter, hälsa, utbildning, demokratiprocesser, samt stöd till rättighets- och miljöförsvarare. Likaså kritiseras ofta ökningen av lån och kreditgivning inom biståndet för att spä på den skuldsituation som i många länder idag är mer ohållbar än under det tidiga 00-talets skuldkris.
Garantiverksamhet kan ha olika syften. Sidas garantiinstrument syftar till ekonomisk utveckling inom biståndets mål om bättre villkor för människor i fattigdom i utvecklingsländer; och EKN:s exportkreditgarantier syftar till att stödja svenska företag och öka svensk export.