Den 24 oktober beslutade regeringen om en ny strategi för Sveriges globala utvecklingssamarbete inom migration, återvändande och frivillig återvandring. Strategin är problematisk ur flera perspektiv. Vi har analyserat målen, verksamheten, språkbruket och budgeten.
Sammanfattning
- Strategin saknar ett rättighetsperspektiv, något som är grundläggande i utvecklingssamarbetet.
- Frivillig återvandring (dvs av personer med laglig rätt att vistas i Sverige) är definitivt inte en utvecklingspolitisk fråga och kan heller inte definieras som, eller bekostas med, bistånd.
- Villkorande av bistånd med att länder ska återta medborgare som utvisats från Sverige är ofta helt ineffektivt ur migrationspolitiskt perspektiv.
- Budgeten är på 800-900 miljoner kronor för 2026-2028 (lite mindre 2024-2025) Det är mer än till något enskilt samarbetsland bortsett från Ukraina. Det är mycket pengar från biståndsbudgeten till något som till stora delar inte är biståndsverksamhet.
Bistånd måste utgå från rättigheter
Språkbruket i den nya migrationsstrategin saknar rättighetsperspektiv. Ett sådant är grundläggande för genomförandet av Agenda 2030. Som ett minimum borde strategin inkludera hänvisningar till principerna för effektivt utvecklingssamarbete, FN:s ramverk för flyktingars rättigheter och det globala ramverket för säker, ordnad och reguljär migration. Men inga av dessa grundläggande överenskommelser nämns. OECD DAC:s direktiv för migrationsrelaterade insatser inom biståndet nämns enbart för att säga att biståndet i strategin huvudsakligen bör följa dessa, men medger undantag, vilket sätter internationella överenskommelser ur spel.
Istället utgår regeringens nya migrationsstrategi från återvändande, säkerhet och ordning. Den har fokus på att motverka irreguljär migration och främja återvändande och återintegrering och den betonar behovet av säker och ordnad migration samt bekämpning av människosmuggling och trafficking.
Rättigheter nämns i ett par sammangang i strategin. Det står att ”Biståndet ska även bidra till effektiva åtgärder för att stärka migranters och flyktingars åtnjutande av rättigheter i partnerländer, stötta värdsamhällen samt stärka asyl- och migrationshantering i partnerländer.”
Vad är problematiskt?
Strategin betonar återvändande, inklusive tvångsåtervändande, vilket aldrig är bistånd och ofta är problematiskt om det inte sker med full respekt för individens rättigheter och säkerhet. Att villkora bistånd med krav på återtagande av medborgare kan strida mot principen om ”non-refoulement”, som förbjuder stater att skicka tillbaka personer till länder där de riskerar förföljelse. Detta eftersom det i vissa fall kan legitimera att myndigheter i Sverige och/ eller i mottagarlandet lägger mindre vikt vid sina människorättsliga förpliktelser.
När det gäller migrationspolitiska åtgärder för att motverka irreguljär migration och främja återvändande finns det alltför många exempel på hur migranters och flyktingars mänskliga rättigheter kränkts i Libyen, Tunisien, Marocko, Turkiet, Belarus med flera platser runt EU:s gränser. Alla dessa aspekter måste noggrant övervägas för att säkerställa att migrationspolitiken är förenlig med internationella människorättsnormer.
Migrationsrelaterat bistånd ska allra helst stärka de positiva utvecklingseffekterna av migration.
Migrationsrelaterat bistånd ska allra helst stärka de positiva utvecklingseffekterna av migration. Det kan handla om att underlätta och främja migration och göra gränspassager smidigare för exempelvis handel i gränsregioner. I Västafrika finns exempel på hur det ekonomiska samarbetsområdet ECOWAS gav småskaliga jordbrukare, huvudsakligen kvinnor, bättre inkomster genom att enkelt kunna passera gränser och sälja sina produkter. När EU ökade sina krav på samarbetsländer i Västafrika blev rörligheten av människor och varor åter sämre när fler gränskontroller sattes upp i det som tidigare var ett område med fri rörlighet mellan länderna i regionen.
Målen
Det första målet i strategin syftar till ”Stärkta förutsättningar för ökat återvändande, inklusive tvångsvist återvändande, frivillig återvandring, och hållbar återintegrering, bland annat genom att stärka lokal kapacitet och infrastruktur i ursprungs- och transitländer.”
Men vad säger regelverk och forskning om de olika delarna?
Återvändande
Återvändande är noga reglerat i OECD DAC:s regelverk för det internationella biståndet. Tvångsavvisningar kan aldrig under några omständigheter finansieras med eller redovisas som bistånd. Frivilligt återvändande av före detta asylsökande från Sverige är som regel inte bistånd och kan därmed aldrig hanteras i en strategi för Sidas biståndsverksamhet. Det finns ett sällsynt undantag under reglerna för de så kallade asylavräkningarna, som i realiteten i Sverige innebär extremt få fall och ligger i en annan del av biståndsbudgeten.
Tvångsavvisningar kan aldrig under några omständigheter finansieras med eller redovisas som bistånd.
Stöd till frivilligt återvändande från ett utvecklingsland till ett annat kan enligt OECD DAC redovisas som bistånd under förutsättning att det sker på ett säkert och ordnat sätt med respekt för mänskliga rättigheter.
Återvandring
Frågor om frivillig återvandring handlar om personer som har laglig rätt att befinna sig i landet de har invandrat eller flytt till. Det är alltså inte en utrikes- eller utvecklingspolitisk fråga. Återvandring initierad av en stat istället för av den enskilda människan riskerar att slå över i ren rasism, ett ”vi och dom”-tänkande om vilka som är önskade eller icke önskade i en nation. Denna typ av schablonmässig uppdelning är ovärdigt en regering i en modern demokrati.
Hållbar återintegrering
Program för återintegrering av återvändande före detta asylsökande kan vara bistånd. OECD DAC avråder i sina direktiv från att arbeta enbart med återvändande från givarlandet. De menar att i ett samhälle som präglas av många återvändande är det mer effektivt enligt erfarenhet och forskning att stödja breda utvecklingsprogram som utgår från kontexten och involverar både lokalsamhället och personer som har återvänt eller migrerat dit. I strategin tycks verksamheten dock vara tänkt att fokusera på de individer som återvänt från Sverige. Biståndet ska bidra till ”insatser för återintegrering, kontaktförmedling och åtgärder för att personer som väljer att återvandra […].”
Villkorande
Strategin tydliggör att svenskt bistånd kan villkoras, bland annat i syfte att länder ska återta sina medborgare. Utöver risken för att skicka tillbaka personer till länder där de kan utsättas för förföljelse (som nämns ovan) är villkorande av bistånd för att uppnå migrationspolitiska mål till stora delar kontraproduktivt i utrikespolitiska relationer och/eller helt ineffektivt. Oerhört få partnerländer är mer beroende av svenskt bistånd än vad regeringarna i de länderna är av en folkopinion som är positiva till migration och ser fördelar med ökade möjligheter för unga till jobb och inkomster. För många länder är remitteringar, pengar som skickas hem till familjer från utlandet, en betydande del av ekonomin. EU har under de senaste femton åren stängt de flesta reguljära vägar att söka asyl, respektive att söka tillfälliga arbetsvisum. Om internationella skyddssystem och reguljära vägar in i EU brister, så kommer inget enskilt EU-lands migrationspolitik att kunna motverka irreguljär migration. Det ligger definitivt inte i utvecklingssamarbetets uppgift att motverka migration.
Oerhört få partnerländer är mer beroende av svenskt bistånd än vad regeringarna i de länderna är av en folkopinion som är positiva till migration och ser fördelar med ökade möjligheter för unga till jobb och inkomster.
Gränskontroll och att motverka irreguljär migration
Det andra målet i strategin handlar om stärkt kapacitet i partnerländer för migrations- och asylhantering, ”inklusive gränskontroll, med fokus på att motverka irreguljär migration”. Att långsiktigt stärka rättsstatens principer i alla typer av myndigheter kan vara bistånd. Men att motverka migration, irreguljär eller ej, är inte bistånd. Då skulle man först behöva hitta forskning som visar att gränskontroll eller att ”motverka irreguljär migration” skulle ha positiva effekter på mänsklig och hållbar utveckling. Några sådana slutsatser finns inte idag.
Att motverka migration, irreguljär eller ej, är inte bistånd.
Det är utgångspunkten som avgör
När vi tar bort delarna som inte kan redovisas som bistånd (återvändande från Sverige, alla former av tvångsvist återvändande oavsett länder, återvandring, gränskontroll) så kvarstår mål om stärkt kapacitet i partnerländer – det skulle kunna vara bistånd. Det är dock enbart under förutsättning att de delarna av verksamheten i strategin uppkommer med utgångspunkt i välfärd och ekonomisk utveckling för människor i partnerländer. Men eftersom hela strategin är vinklad på snäva svenska migrationspolitiska intressen är det tveksamt om strategin alls kan sägas vara bistånd.
Budget
Strategin omfattar totalt 3 miljarder kronor under perioden från och med den 24 oktober 2024 till och med den 31 december 2028. De fördelas såhär:
- 2024: 50 miljoner kr
- 2025: 350 miljoner k
- 2026: 800 miljoner kr
- 2027: 900 miljoner kr
- 2028: 900 miljoner kr