Ökande påtryckningar om migrationspolitiska mål för biståndet
Migration har alltid funnits med som en del av utvecklingsprocesser. På senare år har, enligt OECD:s biståndskommitté DAC, aktörer inom biståndet upplevt ett ökat tryck att bidra till migrationspolitiska mål. Detta på grund av större fokus på migration i media och offentlig debatt i OECD-länderna, liksom ett ökat antal personer som söker asyl.
Vid årsskiftet enades OECD-länderna om riktlinjerna för vilka insatser på migrationsområdet som kan definieras som officiellt utvecklingsbistånd (ODA). OECD DAC:s regler har inte förändrats, enbart förtydligats. Målet med bistånd är och förblir utveckling och välfärd i låg- och medelinkomstländer. För att definiera en insats som bistånd måste detta vara huvudsyftet.
En princip i de nya riktlinjerna är att det långsiktiga arbetet för hållbar utveckling inte får urholkas genom att biståndsgivare riktar om resurser baserat på omedelbara migrationspolitiska intressen.
En princip i de nya riktlinjerna är att det långsiktiga arbetet för hållbar utveckling inte får urholkas genom att biståndsgivare riktar om resurser baserat på omedelbara migrationspolitiska intressen. Myndigheter som sköter den officiella biståndsstatistiken i OECD DAC-länder har ett ansvar att kontrollera att det är utvecklingsmål som är syftet med alla insatser.
Bistånd får inte villkoras med migrationspolitiska mål
Regeln är att en aktivitet inte kan redovisas som bistånd om den är förknippad med villkor om att uppnå givarens migrationspolitiska mål.
Ett problem när det gäller villkor i biståndet är att transparensen är låg och biståndsgivarna sällan framför krav i tydliga biståndsavtal, utan snarare i parallella processer bakom lyckta dörrar. Sedan decennier finns internationella överenskommelser om att inte villkora bistånd. Bistånd blir mer effektivt när överenskommelser är ömsesidiga, transparenta och bygger på mänskliga rättigheter och lokalt förankrade utvecklingsplaner. De exempel på ensidiga givarvillkor som finns har inte bidragit till de önskade resultaten. I Sveriges specifika fall är det få länder som både är samarbetsländer inom biståndet och aktuella i återvändandeärenden.
När EU under senare år har skrivit under migrationspartnerskap med länder utanför unionen har förhandlingar om internationellt bistånd ofta skett i anslutning till migrationsavtalen, men inte som en formell del av av dem. De nya riktlinjerna från OECD DAC hänvisar till att länder ofta har en “bredare policydialog” på många politikområden, inklusive migration, och att biståndsrelationer kan påverka samarbetet mellan länder positivt. Detta är sannolikt en politisk kompromiss för att vissa DAC-medlemmar vill ha kvar sin möjlighet att i inrikesdebatten hänvisa till villkorat bistånd som ett verktyg.
Däremot faller aktiviteter förknippade med migrationspolitiska villkor aldrig inom ramen för biståndsdefinitionen.
Bistånd får inte syfta till att motverka irreguljär migration
Aktiviteter som räknas som bistånd måste respektera mänskliga rättigheter och internationella överenskommelser som Agenda 2030, den globala flyktingpakten och FN:s globala ramverk för säker, ordnad och reguljär migration. Men det är inte i sig nog för att en aktivitet ska vara bistånd. De nya riktlinjerna är tydliga med att det huvudsakliga syftet är centralt för att avgöra om en aktivitet för att motverka irreguljär migration kan vara bistånd.
Om det huvudsakliga syftet är att påverka migration till eller i riktning mot givarlandet är aktiviteten migrationspolitisk och kan inte redovisas som bistånd
Om det huvudsakliga syftet är att påverka migration till eller i riktning mot givarlandet är aktiviteten migrationspolitisk och kan inte redovisas som bistånd. Ingen gränsbevakning i primärt syfte att minska migration kan redovisas som bistånd. Om syftet är att stärka mottagarlandets institutioner och system för hantering av personer och varor över sina gränser för att bidra till ekonomisk och social utveckling, ja då kan det räknas som bistånd. Detsamma gäller aktiviteter i syfte att skydda migranters och flyktingars mänskliga rättigheter.
DAC-regler begränsar möjligheter att använda bistånd för återvändande
I Tidöavtalet hänvisas till biståndet som ett verktyg för att främja återvändande av tidigare asylsökande.
Återvändande från höginkomstländer till utvecklingsländer regleras i DAC-regler om avräkningar för inhemska flyktingkostnader som antogs år 2017. De flesta fall av återvändande från Sverige kan enligt dessa regler inte finansieras av bistånd. De enda kostnader för återvändande som kan bekostas med flyktingavräkningar från biståndet är återvändande:
- inom de första 12 månaderna,
- som är frivilligt, och
- som sker innan något beslut om asylansökan har fattats.
Regler beslutade i OECD DAC är internationella politiska överenskommelser mellan enbart biståndsgivarländerna. Systemet med inhemska flyktingkostnader som bistånd är starkt ifrågasatt av många organisationer i civilsamhället och andra biståndsexperter.
De nyligen antagna riktlinjerna i OECD:s biståndskommitté berör enbart finansiering av återvändande från ett utvecklingsland till ett annat. Det är också den vanligaste typen av återvändandeverksamhet globalt, eftersom låg- och medelinkomstländer är mottagare av 85 procent av världens flyktingar. Mellan två utvecklingsländer är regeln att finansiering av frivilligt återvändande kan vara bistånd, medan ofrivilligt återvändande aldrig är det.
Hantera grundorsakerna till migration
I Tidöavtalet nämns också att biståndet i ökande utsträckning ska bidra till att minska grundorsakerna till migration. När detta ämne diskuterades i OECD DAC förespråkade civilsamhället framgångsrikt att begreppet ”bekämpa grundorsakerna till migration” inte skulle användas i regeltexten. Detta eftersom det är vagt och saknar tydlig koppling till hållbar utveckling och mänskliga rättigheter. Grundorsaker till migration kan vara både problem och möjligheter. Därför blir det missvisande att utmåla alla grundorsaker som utvecklingshot, och bättre att tala klarspråk kring vilka problem biståndet ska inriktas på att bidra till att hantera, exempelvis konflikter, ojämlikhet eller klimatförändringar.
Med detta sagt både kan och bör biståndet bidra till många viktiga resultat kopplade till säker och ordnad migration, stöd till människor på flykt, liksom förebyggande av kriser och katastrofer.
Sammanfattningsvis kan den svenska biståndsbudgeten inte i någon direkt mening kopplas till de punkter som ingår i Tidöavtalets migrationsprojekt, då kostnaderna inte får lov att redovisas som bistånd (ODA).
Slutsats
Sammanfattningsvis kan den svenska biståndsbudgeten inte i någon direkt mening kopplas till de punkter som ingår i Tidöavtalets migrationsprojekt, då migrationspolitiskt motiverade kostnader inte får lov att redovisas som bistånd (ODA). Kopplingen mellan bistånd och migrationspolitik existerar huvudsakligen på papper i Tidöavtalet och i opinionsbildningen i svensk media.
I migrationspolitikens genomförande är aktivt diplomatiskt arbete och tillräckliga resurser för samarbete i migrationsärenden långt mer effektiva verktyg. “Biståndsverktyget” fungerar inte för att tillmötesgå svenska migrationspolitiska intressen, utan gör större nytta i att bidra till hållbar utveckling i migrationsfrågor globalt.
Mer fakta
Här han du läsa de nya OECD DAC-riktlinjerna i sin helhet och i sammanfattning.
Detta står om bistånd i Tidöavtalets avsnitt om migration:
”Villkorat bistånd och diplomatiska åtgärder för ökat återvändande
Inom ramen för bistånds- och utrikespolitiken ska regeringen:
- Prioritera frågan om samarbete med främmande stater för att åstadkomma ett effektivt återvändande.
- Villkora delar av bistånd med att mottagarlandet tar ansvar för sina egna medborgare och återtar dem när så behövs.
- Fokusera biståndspolitiken för att utgöra ett verktyg för att, motverka irreguljär migration, öka återvändandet och bidra till ett effektivt arbete för frivillig återvandring. Biståndet ska även rymma effektiva åtgärder för att minska grundorsakerna till migration.
- Agera för att EU ska frysa bistånd, och även begränsa möjligheterna till viseringsfrihet, eller visering i allmänhet, för tredjeländer som inte samarbetar i frågor om återvändande och återtagande av egna medborgare.”