Reformagendan innebär ett stort skifte i hur utveckling och internationellt samarbete prioriteras i relation till andra politiska mål. Den osynliggör viktiga perspektiv i Agenda 2030 och politiken för global hållbar utveckling. Istället för att alla politikområden ska verka för en hållbar och rättvis värld där ingen ska tvingas leva i fattigdom och förtryck, ska nu biståndet verka för andra svenska politikområdens mål. Det är ett skifte som illustreras genom reformagendans ledord om ”hållbar tillväxt” som får ersätta global hållbar utveckling.
Istället för att alla politikområden ska verka för en hållbar och rättvis värld där ingen ska tvingas leva i fattigdom och förtryck, ska nu biståndet verka för andra svenska politikområdens mål.
På framsidan beskrivs ”frihet, egenmakt och hållbar tillväxt” som ledorden för ett ”bistånd för en ny era”. De tematiska inriktningar som lyfts fram är påfallande lika det tidigare policyramverkets. Undantaget är fredsarbetet, som har blivit mindre synligt och inte längre är ett sammanhållet tematiskt område. Utbildning är inte heller ett eget tematiskt område, men har å andra sidan fått ett rejält avsnitt under rubriken fattigdomsbekämpning.
I den tematiska delen av reformagendan ryms många positiva steg framåt, jämfört med tidigare utkast som läckt. Flera avsnitt har blivit betydligt bättre, exempelvis de som behandlar jämställdhet, klimat och biologisk mångfald, utbildning, och demokrati. Detta gäller också reformagendans formulering om att barn omfattas av alla mänskliga rättigheter men också har också egna specifika rättigheter som måste värnas.
Agendan saknar geografisk styrning. Den enda tydligt uttryckta geografiska prioriteringen är fortfarande Ukraina och närområdet. I övrigt saknas geografisk inriktning och fokus. Ingen tydlighet ges för hur avvägningar ska ske i den minskning till 30 bilaterala samarbetsländer som regeringen vill se (jämfört med dagens 38). Reformagendan nämner medelinkomstländer i förbigående i avsnittet om investeringar i klimatomställning. Konflikt- och postkonfliktländer nämns som fokus under flera tematiska områden, liksom de mest utsatta länderna. Reformagendan saknar vägledning och tydliga prioriteringar på detta område.
Nedan följer en genomgång av reformagendans olika delar. Den är inte komplett och det kommer säkerligen att finnas anledning att återkomma till dem och andra delar framöver. Nu återstår att se hur den politiska riktningen så som den är formulerad i reformagendan kommer att översättas i praktisk politik. Nästa ledtråd blir regleringsbrevet till Sida som bör komma före årsskiftet och därefter i de geografiska och tematiska strategier som ska antas under det kommande året.
Samstämmighet
I reformagendan nämns Agenda 2030 i de delar som rör synergier mellan bistånd och handel, FN-samarbetet, utbildning, samt offentliga-privata partnerskap. Men sambandet mellan Agenda 2030, politik för global utveckling och andra politikområden innebär ett skifte med mindre fokus på de utsattas behov, och mer fokus på svenska intressen. Under rubriken “Sverige – en röst” beskrivs en sammanhållen och samstämmig politik, där andra politikområden, bland annat migrationspolitiken, är prioriterade och styr bistånd på flera sätt. Det är en stor skillnad jämfört med tidigare då en politik för en global utveckling varit överordnad. Det finns ingen hänvisning till det riksdagsbundna åtagandet om en samstämmig politik för hållbar utveckling och Agenda 2030, medan flera delar i innehållet tar upp synergier och bistånd som ett verktyg för att främja/säkerställa svenska intressen. Ett exempel: “Genom att säkerställa samordning och samstämmighet mellan olika politikområden, så som utvecklingspolitiken, utrikespolitiken, säkerhetspolitiken, handelspolitiken, klimatpolitiken och migrationspolitiken, främjar vi långsiktighet, effektivitet och resultat i den svenska biståndspolitiken samt ökar genomslag för svenska intressen globalt, men också bilateralt med andra länder.”
Det finns ingen hänvisning till det riksdagsbundna åtagandet om en samstämmig politik för hållbar utveckling och Agenda 2030, medan flera delar i innehållet tar upp synergier och bistånd som ett verktyg för att främja/säkerställa svenska intressen.
Jämställdhet
På jämställdhetsområdet går det att notera en del positiva steg framåt jämfört med regeringens tidigare skrivningar om biståndet. Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) är integrerat i flera delar av texten, arbete för att motverka skadliga normer lyfts, liksom kvinnors politiska deltagande. Flickors utbildning finns med, liksom kvinnors deltagande i fredsprocesser och vikten av att stärka lagstiftning. Däremot får strukturella hinder som står i vägen för kvinnors och flickors ekonomiska rättigheter otillräckligt fokus.
Enligt reformagendan ska jämställdhet beaktas i alla relevanta insatser. Med tanke på det pågående bakslaget mot kvinnors, flickors och hbtqi-personers rättigheter världen över behöver jämställdhet genomsyra alla delar i utrikes- och biståndspolitiken. Det är anmärkningsvärt att regeringen i utrikeshandelsstrategin lyfter fram jämställdhetsperspektivet som något som ska beaktas genomgående, medan det i reformagendan är något som är relevant ibland. Regeringen bör presentera en handlingsplan som håller ihop jämställdhetsarbetet över alla politikområden med mål, åtgärder och metoder. Det skulle bidra till en effektiv, långsiktig och transparent politik. Reformagendan visar just avsaknad på integrering av jämställdhet i de tematiska områden som nämns, exempelvis miljö och klimat, migration och även i demokratifrågorna i stort.
Regeringen bör presentera en handlingsplan som håller ihop jämställdhetsarbetet över alla politikområden med mål, åtgärder och metoder.
Handel och näringsliv
I tidigare utkast till reformagendan fanns ett större fokus på att främja det svenska näringslivet genom biståndet. Det dokument som regeringen nu har beslutat om har positivt nog mer fokus på utveckling av det lokala näringslivet i samarbetsländerna. Där ingår att stärka småskaliga jordbruk och människor (varav en majoritet är kvinnor) som arbetar i den informella ekonomin.
Under avsnittet om ökad effektivitet nämns flera reformer som inte faller inom den internationella biståndsdefinitionen. En punkt om att undersöka möjligheter att investera i innovativa Världsbanksobligationer, där det inte framgår om regeringen avser att göra detta med biståndsmedel, men man får anta motsatsen eftersom obligationer inte är bistånd enligt OECD:s biståndskommitté DAC. Det nämns också ett pilotprogram för biståndsstödd exportfinansiering. Men exportkrediter och relaterade kostnader är explicit otillåtet att ta med i redovisningen av biståndskostnader till OECD DAC, så det är i nuläget oklart hur regeringen avser genomföra detta ”i linje med DAC:s riktlinjer”.
Dokumentet innehåller ett antal formuleringar om att främja näringslivets roller för utveckling. Om företag ska ha en viktigare roll i att bidra till demokrati, mänskliga rättigheter eller minskad fattigdom behövs både krav och vägledning från regeringen kring åtgärder som säkerställer att miljö och mänskliga rättigheter inte påverkas negativt av företagens verksamhet. Det innefattar bland annat lagstiftning, vägledning och incitament som säkerställer att företag gör effektiva risk- och konsekvensanalyser för miljö och mänskliga rättigheter (human rights and environmental due diligence) i hela värdekedjan.
Miljö och klimat
Klimatbiståndet ska utökas och effektiviseras. Avsnittet om detta börjar med ett brett anslag. Svenskt bistånd ska bidra till den gröna omställningen och stärka anpassningsarbetet till stöd för genomförandet av Parisavtalet och Kunming-Montreal ramverket om biologisk mångfald. Det är bra att både omställning och anpassning betonas här, och att koppling görs till båda avtalen. Biologisk mångfald lyfts som viktigt för livsmedelsförsörjning och för dess funktion i klimatarbetet, vilket är bra. Biologisk mångfald bör också lyftas som eget område och integreras i andra delar av biståndet än det klimatrelaterade.
Det klargörs att effektivisering av klimatbiståndet ska uppnås både genom fokus på stora utsläppare – inklusive medelinkomstländer – och på anpassning i utsatta länder. När politiken konkretiseras längre ner i avsnittet blir det dock tydligt att det är effektiv utsläppsminskning som prioriteras högst. Katalytiska effekter genom teknisk innovation, mobilisering av privata kapital och fokus på svenska företag återfinns i flera åtgärdspunkter. Där får klimatanpassning och biologisk mångfald begränsat utrymme. När lokala aktörer nämns i samband med anpassning handlar det om myndigheter och näringsliv, inte om människor och lokalsamhällen. I avsnittet om humanitärt bistånd nämns utvecklingsfinansierad klimatanpassning i utsatta samhällen som ett sätt att bygga motståndskraft.
När lokala aktörer nämns i samband med anpassning handlar det om myndigheter och näringsliv, inte om människor och lokalsamhällen.
CONCORD-medlemmar har särskilt framfört att klimatanpassning för de mest drabbade länderna och grupperna i hög grad bör prioriteras när det handlar om biståndsmedel. Snabb utsläppsminskning globalt är lika viktigt, även för utsatta människor i de mest drabbade länderna. Men av den knappa klimatfinansiering som finns tillgänglig går redan merparten till utsläppsminskning, medan anpassningsåtgärder är helt centrala för utsatta samhällen. Klimatbiståndet får inte styras om mot länder och sektorer med stora utsläpp där kommersiella intressen kan tillvaratas, på bekostnad av de mest utsatta grupperna med små utsläpp och minst medel att hantera klimat- och naturkrisernas konsekvenser.
Mänskliga rättigheter och demokrati samt ett stärkt civilsamhälle
Det är positivt att regeringen trycker på vikten av ett livskraftigt, pluralistiskt och självständigt civilsamhälle i det globala arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter. Man skriver även att man vill öka stödet till människorätts- och demokratiförsvarare samt ge stöd till demokratirörelser, aktörer och nätverk. Ett erkännande om att Sverige ser informella aktörer som viktiga i det globala arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter. Regeringen vill även främja demokratiskt deltagande och representation för minoriteter, personer med funktionsnedsättning, kvinnor och unga personer, samt öka stödet till civilsamhället och försvarare av mänskliga fri-och rättigheter och demokrati under rubriken “Stärka demokrati och främja fria val”. Det finns även skrivningar om att stödja insatser som främjar ett säkert internet samt minskar den digitala klyftan.
Det är positivt att regeringen trycker på vikten av ett livskraftigt, pluralistiskt och självständigt civilsamhälle i det globala arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter.
Vad som däremot saknas är hur svenska utlandsmyndigheter samstämmigt ska bidra till detta omfattande arbete och deras roll som nyckelaktör inom utrikes-, samt handels- och biståndspolitiken. För att hålla ihop handels- och biståndspolitiken så att den länkar till andra politiska prioriteringar bör regeringen tillsammans med civilsamhället ta fram en handlingsplan för arbetet med mänskliga rättigheter och demokrati.
Migration, villkorande
Att ”öka återvändandet och bidra till ett effektivt arbete för frivillig återvandring” är en fras som har använts tidigare i regeringsdokument om biståndet, ofta i samband med en problembeskrivning som handlar om att människor flyr till EU. Det är missledande eftersom bistånd enligt DAC-direktiven enbart kan användas till att stödja utvecklingsländers och multilaterala organisationers arbete med återvändande och återintegrering mellan utvecklingsländer.
Ministerns uttalande på presskonferensen om att DAC-direktiven är ”vaga” kring migrationsrelaterade kostnader stämmer inte. Det står uttryckligen att återvändande från ett DAC-medlemsland till ett utvecklingsland inte kan redovisas som en kostnad inom biståndet.
Det enda undantaget är biståndsfinansierade asylavräkningskostnader som hanteras av Migrationsverket, där det finns ett begränsat undantag som Sverige inte använder sig av idag, men en regel om att bara kostnader under de första 12 månaderna kan tas från biståndet gör det till ett helt hypotetiskt exempel. Sverige har mycket längre processer i asylsystemet än så.
Reformagendans avsnitt om migration innehåller både faktafel och missledande formuleringar.
Reformagendans avsnitt om migration innehåller både faktafel och missledande formuleringar. Ett effektivt bistånd minskar inte migration enligt samstämmig forskning, däremot kan det göra mycket för både utveckling och humanitärt stöd för flyktingar och andra migranter, samhällen som många migrerar ifrån och samhällen som tar emot många flyktingar. Många regeringar i EU agerar faktaresistent i frågor som rör kopplingar mellan migration och utveckling för att de utvecklar politik för hemmaopinionen snarare än för att hantera migration på ett sätt som främjar hållbar utveckling.
Fred
Arbetet för fredliga och inkluderande samhällen är borttaget som prioritering och egen rubrik i reformagendan. Fred nämns i samband med stabilisering, fred och säkerhet, länkat till det humanitära arbetet och migration. Det saknas referens till inkluderande fredsprocesser som inkluderar till exempel unga och andra grupper. Kvinnors deltagande i fredsprocesser nämns en gång.
Arbetet för fredliga och inkluderande samhällen är borttaget som prioritering och egen rubrik i reformagendan.
Humanitärt bistånd
Avsnittet om det humanitära biståndet innehåller blandade reformer, där vissa punkter kunde ha haft ett mer långsiktigt och mindre projektorienterat tänkande för att motsvara kunskapsläget om effektivt bistånd. På det stora hela är dock avsnittet om det humanitära arbetet lovande, med flera nya och bra politiska inriktningar som ligger i linje med internationella åtaganden om bland annat lokalisering, samverkan mellan humanitära och utvecklingsaktörer, inklusive det föregripande arbetet med att minska behoven av humanitära insatser.
Styrning
Reformagendans del om styrning innehåller ett flertal sinsemellan motstridiga reformer. Till skillnad från de tematiska prioriteringarna som i de flesta avsnitten verkar mer bearbetade i linje med internationella åtaganden och det aktuella kunskapsläget om utvecklingssamarbetet så ger delen om styrning ett mer osammanhängande intryck. Flera av förslagen om transparens är på extrem detaljnivå och saknar förankring i hur data och statistik ser ut i internationella system. Förslagen om effektivitet blandar högt och lågt, och flera punkter främjar ett kortsiktigt arbetssätt som går på tvärs med hur effektivt utvecklingssamarbete fungerar i verkligheten. Avsnittet om flexibilitet lyfter nästan uteslutande fram politisk flexibilitet för Sverige, vilket står i kontrast till de internationella principerna för effektivt utvecklingssamarbete som bland annat handlar om att ge mottagarna ökat handlingsutrymme och ägarskap.
Till skillnad från de tematiska prioriteringarna som i de flesta avsnitten verkar mer bearbetade i linje med internationella åtaganden och det aktuella kunskapsläget om utvecklingssamarbetet så ger delen om styrning ett mer osammanhängande intryck.
Aktörer
När det gäller aktörer inom det svenska biståndet handlar viljan att stärka samverkan om offentliga och privata näringslivsaktörer. Här missar regeringen att lyfta fram en bredare syn på aktörssamverkan, där även civilsamhället, multilaterala organisationer, akademin med flera inkluderas.
Här missar regeringen att lyfta fram en bredare syn på aktörssamverkan, där även civilsamhället, multilaterala organisationer, akademin med flera inkluderas.
Reformagendan upprepar att regeringen ska öka stödet till aktörer i civilsamhället. Med tanke på att varken dokumentet eller ministerns svar på presskonferensen gav någon vägledning om hur detta ska ske, och det faktum att stödet totalt sett har minskat till aktörer i civilsamhället under 2023 trots liknande tidigare politiska utfästelser, så är det nu upp till bevis för hur regeringen avser att åstadkomma detta.
När det gäller stödet till multilaterala organisationer ska det avgränsas till de tematiska prioriteringarna samt organisationer som arbetar för barns och flyktingars rättigheter. En del i reformagendan är att vissa stöd ska fasas ut under 2024 och 2025, men de flesta organisationerna som har stora stöd ligger nu inom de tematiska prioriteringarna. Förhoppningsvis innebär de tematiska prioriteringarna att de jämställdhets-, hälso- och SRHR-organisationer som drabbades hårdast av nedskärningar i det multilaterala biståndet 2023 nu prioriteras mer.
Texten har uppdaterats med tillägg i stycket om jämställdhet 240110