Analys av höstbudgeten 2025

Ukraina får allt större del av det krympande svenska biståndet och utgör regeringens enda svar på USA:s och andra stora givares drastiska nedskärningar globalt. Vi har analyserat utgiftsområde 7 i höstbudgeten.

De viktigaste punkterna:

Biståndsramen sänks som aviserats från 56 till 53 miljarder kronor
Stödet till Ukraina ska öka med ytterligare miljardbelopp till 10 miljarder 2026 och 2027, och 10,5 miljarder 2028. Inga nya medel skjuts till, vilket innebär att samarbeten med andra utsatta länder riskerar att prioriteras bort.
Brist på transparens om budgetanslagen det nya normala
Positivt att regeringen uppmärksammar: ”Att Sverige ger stöd till civilsamhället även i länder där utvecklingen går i fel riktning skapar förutsättningar för förändring” och att ”svenska civilsamhällesorganisationer är en viktig del av den svenska resursbasen”.
25 procent av humanitärt bistånd ska stödja lokala aktörer
Inget omnämnande av FN:s agenda för kvinnor, fred och säkerhet

Biståndets politiska inriktning

Biståndsbudgeten för 2026 läggs fram i ett globalt sammanhang där USA på kort tid nedmonterat sitt internationella bistånd, och Storbritannien och flera EU-länder följer efter i den nedåtgående trenden. OECD räknar med att det totala globala biståndet i år minskar med 9-17 procent, och allra störst beräknas minskningen bli i de minst utvecklade länderna (minus 13-25 procent) och i Afrika söder om Sahara (minus 16-28 procent).

Samtidigt drabbas människor som lever i fattigdom och förtryck av allt allvarligare och mer frekventa konflikter, katastrofer och utdragna kriser. Den allvarliga situationen globalt återspeglas inte i regeringens budget för internationellt bistånd. Förutom en tydlig inriktning på ökat stöd till Ukraina, som beräknas utgöra en femtedel av Sveriges internationella bistånd, så saknas hänvisningar till hur Sverige ska navigera de globala behoven.

Fortsatt brist på transparens i budgeten

För fjärde året i rad saknas det specificering per anslagspost i budgeten, vilket försämrar transparensen och möjligheterna till framförhållning i planeringen av biståndet 2026. Det innebär att det svenska biståndets genomförare – ambassader, Sida, UD, övriga myndigheter och organisationer i civilsamhället – får besked om budgetförutsättningarna för året endast några dagar innan de börjar gälla.

Biståndets nivå

Den övergripande nivån på biståndsbudgeten minskar som tidigare aviserat till 53 miljarder kronor för 2026 från 56 miljarder 2025. Utgiftsområdet för Internationellt bistånd (UO7) omfattar 43,7 miljarder kronor, vilket är två miljarder mindre än utfallsprognosen för 2025 (45,8 miljarder kronor).

Både 2025 och 2026 har den andel av biståndsbudgeten som ligger utanför utgiftsområdet för bistånd varit ovanligt hög i historisk jämförelse. Den främsta anledningen är att stora summor tas från biståndet till inhemska kostnader för flyktingar och skyddsbehövande (som avräknas utgiftsområdena 8, 13 och 14). En ytterligare anledning är ökande betalningar till EU:s bistånd inklusive EU:s Ukrainafacilitet, som ingår i Sveriges EU-avgift men räknas in i biståndsramen.

I budgetpropositionen redovisas också regeringens uppdaterade BNI-prognos. Den bekräftar CONCORD Sveriges tidigare egna beräkningar som visar att regeringens förslag om en biståndsbudgetram på 53 miljarder för 2026-2028 innebär att biståndet skulle hamna på 0,68 procent av BNI 2028, under den internationellt överenskomna nedre gränsen för biståndets nivå. Sverige har inte gått under den gränsen på 50 år. 2028 kommer det att saknas 25 miljarder kronor i regeringens budgetram jämfört med det svenska enprocentsåtagandet.

Biståndet som andel av BNI

År	2025	2026	2027	2028
BNI (mdr kr) Utfall enligt prognos okt 2025	6 843	7 206	7 530	7 801
Biståndsbudget (mdr kr)	56	53	53	53
Biståndsbudget i % av BNI	0,82%	0,74%	0,70%	0,68%

Växande andel bistånd till Ukraina

Stödet till Ukraina ska öka med ytterligare miljardbelopp till 10 miljarder 2026 och 2027, och 10,5 miljarder 2028, utan att nya medel skjuts till. Såväl inom EU:s bistånd till Ukraina som inom det svenska militära stödet till Ukraina har nya resurser utöver budget tillskapats. Däremot har Sveriges civila stöd till Ukraina hittills tagits helt och hållet från andra svårt utsatta länder, vilket riskerar allvarliga konsekvenser i partnerländer. Om inte resurser skjuts till kommer sannolikt ytterligare biståndsstrategier fasas ut.

EU:s Ukrainafacilitet är en av de insatser som är viktiga även i denna höstbudget. Av Swedfunds kapitaltillskott på 1 200 miljoner ska 700 miljoner öronmärkas för Ukraina, jämfört med 500 miljoner förra året. Folke Bernadotte-akademin har skiftat mer av sitt stöd till Ukraina och närområdet. Likaså satsar Sverige på biståndsfinansierade uppdrag på handelsområdet rörande Ukraina till bland andra Business Sweden, Swedfund, Exportkreditnämnden och Kommerskollegium. Garantiramen för de särskilda Ukrainagarantierna till svenska företags export till Ukraina fördubblas till 1 776 miljoner kronor, varav 1 600 ska vara biståndsmedel.

Inhemska migrationskostnader belastar biståndsbudgeten

De inhemska migrationskostnaderna i Sverige som tas från 2026 års biståndsbudget beräknas till 2,8 miljarder kronor. Inhemska flyktingkostnader är ett kritiserat undantag i de internationella biståndsreglerna. Prognoserna har de senaste åren varit för höga varje år. Dessutom, som vi tidigare har rapporterat, är en stor del av kostnaderna som biståndet täcker för Migrationsverkets boenden överdrivna, med bara cirka 20 procents beläggning av bäddar i genomsnitt. Att både prognosen och boendekostnaderna i den är överdrivna är ett problem som kvarstår under 2026.

Under 2025 planerade regeringen för asylavräkningar om 3,5 miljarder kronor plus 893 miljoner kronor i “extra” avräkningar som gick helt utanför reglerna för undantaget om inhemska flyktingkostnader i OECD DAC:s biståndsdefinition. I Migrationsverkets juliprognos ligger de förväntade kostnaderna 0,9 miljarder kronor lägre än de 3,5 miljarder kronor som budgeterades för 2025, så där finns troligen nästan en miljard att återföra till biståndet i vårändringsbudgeten för 2026.

Samstämmighet och Agenda 2030

Regeringen avskaffade Politiken för global utveckling (PGU) som styrmedel för utvecklingssamarbetet i förra budgeten, med hänvisning till att det täcks av Agenda 2030-åtagandet. Vid en läsning så nämns dock de Globala målen endast en gång i utgiftsområde 7, i en mening om att demokrati är avgörande för frihet, fred och säkerhet och för att nå de globala hållbarhetsmålen.

Det saknas hänvisning till en samstämmig politik i Sverige, det vill säga att alla politikområden ska bidra till en hållbar global utveckling. Samstämmighet tas endast upp på två sätt: Att antagandet av migrationsstrategin 2024 var ett resultat av regeringens målsättning att säkerställa samstämmighet mellan politikområdena migration och utveckling. Och i avsnittet om EU och Team Europe står det att Sverige ska verka för samstämmighet mellan biståndet och andra politikområden i EU.

Under utgiftsområde 2, ”Samhällsekonomi och finansförvaltning” hanteras Sveriges åtagande om Agenda 2030. Avsnittet hänvisar till det riksdagsbundna målet och till att regeringen lämnade över en skrivelse till riksdagen i slutet av förra året. Skrivelsen borde ha inneburit mer redogörelse av politikens genomförande i budgettexten, men så är inte fallet.

Regeringen fick omfattande kritik för sitt genomförande av Agenda 2030 i en granskning som Riksrevisionen lade fram den 16 september.

Fattigdomsbekämpning, jobbskapande, handel och utbildning

Inriktningen på företagande, handelsinstitutioner, utbildning, med mera är mycket lik föregående års inriktning. Nyheten under det här avsnittet är det nya finansieringsinstrument som vi tidigare skrivit remissutlåtande om. Det handlar om upp till 1,2 miljarder kronor under perioden 2026–2047 för att mottagarländer ska få bidrag genom finansieringsinstrumentet för att betala av lån från Svensk exportkredit som rör svenska exportaffärer.

Migration

Budgetpropositionens avsnitt om den tematiska inriktningen på synergier mellan migrationspolitik och bistånd är i princip detsamma som i förra årets höstbudget, förutom att totalsumman för den nya tematiska migrationsstrategin nämns, 3 miljarder kronor. Avsnittet innehåller precis som förra året flera aspekter som inte är bistånd enligt Sveriges internationella åtaganden, däribland “frivillig återvandring” och att “främja återvändande” (underförstått från Sverige, vilket inte faller inom definitionen av internationellt bistånd).

Andra delar som inte bidrar till biståndets mål handlar om regeringens vilja att “använda utvecklingssamarbetet som en utrikespolitisk hävstång” och att “villkora delar av utvecklingssamarbetet”. Migrationspolitiska krav och villkor för bistånd har i den mån det har studerats i forskningen visat sig vara kontraproduktivt för biståndets resultat och effektivitet. På vilka sätt biståndet har använts som utrikespolitisk hävstång och med vilka resultat redovisas inte, även om regeringen valt att framhäva detta i politikens inriktning. De eventuella resultat som uppkommit av “hävstångspolitiken” behöver redovisas på ett sätt så att riksdagen och allmänheten kan ta del av dem och bedöma om detta bidragit till biståndsmålen.

Jämställdhet

Jämfört med förra året saknas konfliktperspektivet. Förra året skulle svenskt bistånd inriktas mot att främja flickors utbildning, speciellt i kris och konflikt, och agendan för kvinnor, fred och säkerhet utgjorde en fortsatt viktig prioritering. Detta är nu borttaget.

Hbtqi-personer nämns i år, till skillnad från förra året. I arbetet mot skadliga sedvänjor såsom barnäktenskap samt hedersrelaterat våld och förtryck ska även sådant som riktas mot hbtqi-personer inkluderas.

Under avsnittet Främja frihet och bekämpa förtryck återkommer främjandet av SRHR och rättigheter för kvinnor och flickor, och här nämns hbtqi-personers, barns och ungas, och personer med funktionsnedsättningars rättigheter i sin egen rätt.

Nytt jämfört med förra året är också prioriteringen av framtagandet av köns- och åldersuppdelad statistik för ett evidensbaserat jämställdhetsarbete. CONCORD Sverige bedömde i vår analys av regeringens nya jämställdhetsstrategi för biståndet att skrivningarna om lärande och uppföljning försvagats för att statistiken inte längre ska kompletteras med forskning.

I prioriteringarna för arbetet inom internationella organisationer är jämställdhet med för arbetet inom FN och OSSE, men saknas för EU, Nato, Nordiska ministerrådet, Arktiska rådet, Europarådet och OECD.

Global hälsa

Avsnittet om hälsa för de mest utsatta är snarlikt förra årets, med hänvisning både till att stärka hälsosystem och till SRHR för alla. Här saknas det en kommentar om USA:s nedmontering av hälsostödet och dess enorma konsekvenser på arbetet för global hälsa. Det som hade behövts ur ett global hälsa-perspektiv är en ökning av hälsobiståndet, med tanke på att både stödet till hälsa för de mest utsatta generellt och till SRHR har minskat rejält.

Miljö och klimat

Politikens prioriteringar framåt inom området Utökat och effektiviserat klimatbistånd är desamma som förra året, med undantaget att ”tryggad livsmedelsförsörjning” är borttaget i meningen om vad klimatbiståndet ska gå till. Klimatbiståndet ska fortsatt öka och effektiviseras, samt hantera klimat, biologisk mångfald och föroreningar samlat.

I enlighet med reformagendan läggs särskilt fokus på länder med stora utsläpp, synergier mellan handel och bistånd, samt mobilisering av privat kapital. CONCORD Sverige har länge varnat för att mer klimatbistånd till medelinkomstländer och en inriktning mot privata sektorn riskerar ske på bekostnad av stöd till de mest utsatta grupperna och länderna som redan idag drabbas hårdast av klimatförändringarna.

Det totala anslaget för Utgiftsområde 20: Klimat, miljö och natur ökar från 16,4 till 19,6 miljarder kronor – helt otillräckligt, påpekar Naturskyddsföreningen i ett pressmeddelande. Stödet till internationellt klimatsamarbete under Parisavtalets artikel 6, minskar från 263 till 163 miljoner (vilket aviserades redan i förra årets budget), men ramen för bemyndiganden för kommande tio år är densamma på 1,5 miljarder.

Humanitärt bistånd

Liksom i fjol konstaterar regeringen att livräddande insatser inte är tillräckliga för att minska de humanitära behoven på lång sikt, och skriver att regeringen verkar för att utvecklingsaktörer som exempelvis FN, Världsbanken och regionala utvecklingsbanker stannar kvar i sköra stater och konfliktdrabbade områden för att bygga motståndskraft och upprätta samhällsservice.

Det är positivt att regeringen tydliggör att humanitärt stöd inte räcker i utdragna kriser och att multilaterala och regionala aktörer uppmanas att stärka sitt arbete där behoven är som störst. Däremot saknas ett erkännande av vikten av långvarigt bilateralt stöd i utsatta länder, där inte minst civilsamhället har arbetat uthålligt och anpassat till lokala omständigheter i många decennier.

Det är bra att regeringen uttrycker en vilja att stärka samarbetet med organisationer i civilsamhället och lokala humanitära aktörer. I årets budgetproposition bekräftas det internationella åtagandet om att 25 procent av den humanitära finansieringen ska gå till lokala aktörer.

Stärkta skrivningar om civilsamhället

I stycket om prioriteringarna för utvecklingssamarbetet har regeringen lagt till en formulering om civilsamhällets roll i länder med auktoritära regimer: ”Att Sverige ger stöd till civilsamhället även i länder där utvecklingen går i fel riktning skapar förutsättningar för förändring.” Det är ett viktigt erkännande av civilsamhället som förändringsaktör och en nyansering av vad bilateralt bistånd omfattar.

Regeringen vill ”fortsätta arbeta för att öka andelen stöd till civilsamhället för att bidra till att skydda och stärka utrymmet för det civila samhället att verka i partnerländer” och att ”Svenska civilsamhällesorganisationer är en viktig del av den samlade svenska resursbasen”. Finansieringen ligger dock på ungefär samma nivå som till exempel i fjol, och får antas ha minskat i många länder och strategier då biståndet totalt har minskat.

Det står även ”För att bidra till ett livskraftigt, pluralistiskt och fristående civilsamhälle ska regeringen arbeta för att svenskt bistånd i högre utsträckning når fram till lokala organisationer i partnerländer”. Detta är i linje med civilsamhällesstrategins ökade fokus på organisationer i partnerländer.

Som nämnts ovan har regeringen uttalat en ambition om att en fjärdedel av finansieringen till humanitärt bistånd ska gå till lokala civilsamhällesorganisationer.

EU:s bistånd

När det gäller Sveriges bidrag till och prioriteringar för EU:s bistånd ligger stort fokus i budgeten på stödet till Ukraina och Ukrainafaciliteten. Det nämns också att flera svenska myndigheter har givits biståndsfinansierade uppdrag för att stärka Ukrainas EU-närmande och exportmöjligheter för ukrainska företag.
Sveriges bidrag och avtryck i Team Europe och EU:s Global Gateway tas också upp, och även EU:s gemensamma bistånd till verksamhet som rör migration. Här har en mening lagts till om att särskilt svenska aktörer ska främjas: ”För att främja handel och utveckling ska Sverige bidra aktivt till […] Global Gateway. Det ska bland annat ske genom att stödja svenska aktörer i genomförandet.”

Sammantaget för EU:s bistånd så beskriver budgeten det som att ”Regeringen bedömer att Sverige har bidragit till att stärka EU som bistånds- och utrikespolitisk aktör och haft stort inflytande över EU:s biståndspolitiska prioriteringar, både genom arbetet i rådet och genom medverkan i EU:s gemensamma Team Europa-initiativ för insatser i partnerländer.”

Fred och säkerhet

Ukraina är regeringens största utrikespolitiska prioritering, och Sveriges närområde är i fokus. Inom ramen för internationell samverkan ligger mycket fokus på att främja svenska intressen och få genomslag för svenska prioriteringar i internationella organisationer. Detta genomsyrar hela strukturen för utgiftsområde 5, Internationell samverkan, där tidigare mer neutrala ämnesrubriker nu tydliggör att svenska intressen ska vägleda arbetet.

Sverige ska fortsätta sitt arbete inom Stockholmsinitiativet för kärnvapennedrustning och inom Icke-spridningsavtalet för kärnvapen, men också aktivt bidra till Natos avskräckning. Nato har inga egna kärnvapen men avskräckningen bygger till stor del på Natomedlemmars beredskap att använda sina kärnvapen.

Anslagen till freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet är i stort sett oförändrade. Anslagen till Inspektionen för strategiska produkter (ISP) som är ansvarig för exportkontroll av krigsmateriel, får en permanent höjning på 6 miljoner kronor för detta.