Analys

18 september 2019

Budgetproposition 2020 Foto Regeringskansliet
Foto: Finansdepartementet/ Regeringskansliet

CONCORD Sverige kommenterar höstbudgeten

#eu:s och sveriges bistånd

Mer bilateralt bistånd och fortsatt satsning på näringslivets bidrag till utveckling. Det är två av trenderna i biståndsanslaget i höstbudgeten som presenterades idag. I vår kommentar tar vi också upp att den nya modellen för avräkningar saknar utlovad transparens och vi noterar en brist på helhetssyn i utvecklingspolitiken.

Det internationella biståndets resultat

Höstbudgeten sammanställer många av de resultat som svenskt utvecklingssamarbete bidrog till under förra året. Det är upplyftande att leva sig in i tillvaron för alla de människor som byggt upp motståndskraft i sitt lokalsamhälle mot klimatförändringar, kunnat delta i fredsprocesser och varit aktiva i och stärkt inflytandet för kvinnorättsrörelser. Sverige har under året bidragit till ökad tillgång till preventivmedel och säkra aborter, förbättrade sociala trygghetssystem och annat som bidragit till att människor har hälsosammare, friare och säkrare liv med fler möjligheter att lyfta sig ur fattigdom.

Regeringens prioriteringar i utvecklingssamarbetet

Områdena mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer är prioriterade i höstbudgeten för biståndet, där den demokratioffensiv som regeringen redan aviserat beskrivs utan särskilt många nya detaljer. Jämställdhet är också prioriterat, där man beskriver att den feministiska utrikespolitiken ska breddas och fördjupas, förhoppningsvis i den riktning som medlemsorganisationer i CONCORD Sverige beskrev i en debattartikel nyligen. Att miljö, klimat, hav och naturresurser prioriteras är viktigt, liksom att regeringen tar avstånd från att bistånd ska gå till fossilt och driver detta i internationella institutioner. Andra prioriteringar som lyfts fram är Fred och säkerhet, Ekonomisk utveckling, Migration och utveckling, Hälsa, Utbildning och forskning samt Humanitärt bistånd.

Under rubriken Migration och utveckling är det bekymmersamt att regeringen skriver att de ”stödjer EU-samarbetet för att motverka grundorsaker till ofrivillig migration, samt stärka ursprungs- och transitländers egen kapacitet att hantera alla aspekter av migration, inklusive bekämpning av människosmuggling”. Det är också oroande att regeringen tycker att EU:s dialog om migration med tredje länder ska prioriteras. Det finns upprepade exempel på att EU:s sammankoppling mellan bistånd och ”bekämpning av människosmuggling” har lett till finansiering av människorättskränkningar och att bistånd har använts som politisk påtryckning på tredjeländer. Detta rimmar illa med det rättighetsperspektiv och principer för effektivt utvecklingssamarbete som regeringen själv lyfter fram i andra delar av höstbudgeten.

Var är helhetssynen i utvecklingspolitiken?

Regeringen redogör i höstbudgeten för hanteringen av målkonflikter. Men årets budgetproposition förvånar. Tidigare budgetpropositioner har berört samstämmighet mellan olika politikområden, även i den nationella politiken, som påverkar utveckling. Det är en helt central del i den svenska Politiken för Global Utveckling (PGU) och Agenda 2030 att bistånd ensamt inte kan skapa hållbar utveckling och bekämpa fattigdom, utan att all politik måste dra åt samma håll. Årets budgetproposition berör enbart avvägningar och potentiella målkonflikter inom själva utvecklingssamarbetet. Med tanke på till exempel TV 4:s avslöjanden nyligen om hur det svenska humanitära stödet till Jemen undermineras av svensk krigsmaterielexport, är det märkligt att inte fler sådana tydliga målkonflikter lyfts. Inom det internationella utvecklingssamarbetet finns mycket kunskap om vilken politik som påverkar utveckling positivt respektive negativt. Kunskaper som borde reflekteras i texten kring budgetens utgiftsområde 7.

Ny beräkningsmodell för flyktingavräkningar från biståndet saknar utlovad transparens

2016 riktade Riksrevisionen kritik mot avräkningarna från biståndet för flyktingmottagande i Sverige för den oreda de skapade i biståndsbudgeten. Sedan dess har regeringen arbetat med en översyn av hur de beräknar avräkningarna. Efter tre års tystnad och ovilja att diskutera avräkningar, trots upprepade frågor och önskan om dialog från biståndsorganisationer, skulle till slut den nya beräkningsmodellen presenteras i denna budgetproposition.

Regeringen skriver att ”utgångspunkter för framtagandet av en ny modell har varit transparens, förutsägbarhet och långsiktighet”. Tyvärr lever inte själva presentationen av modellen i höstbudgeten upp till ambitionen om transparens. De totala avräkningarna för 2020 anges till 2,3 miljarder, vilket är 0,3 miljarder lägre än 2019. Däremot anges inga kostnader per asylsökande, vilket gör det svårt att avgöra om den nya modellen är mer restriktiv än den tidigare (vilket den vid en första påsyn knappt verkar vara). I OECD DAC:s direktiv för hur flyktingkostnader kan avräknas står det tydligt att alla medlemsstater i OECD DAC ska offentliggöra en detaljerad beskrivning av sina beräkningsmetoder och uppskattningar, så att både DAC och allmänheten ska kunna verifiera den summa regeringen avräknar. Detta misslyckas regeringen med att redogöra för i höstbudgeten, så den uppmaning som medlemmar i CONCORD Sverige har framfört vid upprepade tillfällen kvarstår:

  • Publicera skyndsamt den fullständiga redogörelsen för beräkningsmetoden! Detta kan ske till exempel på openaid.se eller på annat lättillgängligt sätt.

Det som är möjligt att utläsa ur höstbudgeten är att nya kategorier av kostnader som Sverige tidigare inte räknade av från biståndet nu ingår i den nya beräkningsmodellen. Det gäller framförallt kostnader för familjeåterförening och kostnader för etableringsersättning efter att personer fått kommunplacering. Att lägga till nya typer av kostnader är inte förenligt med den uppmaning till återhållsamhet i beräkningen som ingår i DAC:s direktiv om flyktingavräkningar.

Medlemmar i CONCORD Sverige har länge framfört att denna typ av avräkningar inte är förenliga med biståndets syfte, orsakar ryckighet i styrningen av biståndet och bör fasas ut. Det återstår att se hur OECD DAC bedömer Sveriges nya beräkningsmodell.

Mer bilateralt bistånd och andra trender i anslag

Flera geografiska regioner, inte minst länder i Afrika, får ökat stöd i höstbudgeten. De totala anslagen till multilaterala organisationer som FN-organen minskar något. Regeringen ökar i höstbudgeten Sidas förvaltningsanslag. Ett höjt förvaltningsanslag möjliggör en starkare närvaro i samarbetsländer, vilket ökar kapaciteten att hantera mer av biståndsbudgeten bilateralt och stärka anti-korruptionsarbetet. Ett ökat förvaltningsanslag kan också vara viktigt för regeringens aviserade demokratioffensiv, om det används strategiskt till att exempelvis stärka svenska ambassaders personal som kan arbeta med dialog för demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter. Detta vore en välkommen komplettering till det demokratibistånd som görs av svenska organisationer och andra aktörer, i form av en starkare politisk röst för demokrati och till skydd för människorättsförsvarare.

Det totala stödet till civilsamhällesorganisationer har ökat inom Sveriges bistånd på senare år. Med årets budget finns dock en risk för att delar av det arbete som idag görs inom folkrörelseanslaget får minskat stöd. Anslaget ligger kvar på samma nivå som budgetutfallet för 2018, fastän Sida håller på att granska ytterligare organisationer som ska få stöd från samma anslag. Anslaget möjliggör långsiktigt stöd till en mångfald av organisationer som spelar roll för utveckling i samarbetsländer via svenska strategiska partnerorganisationer med bred folklig förankring.

Budgeten till multilaterala utvecklingsbanker och -fonder ökar. En stor satsning här är en ökning med 100 miljoner kronor till Globala Fonden mot hiv, tuberkulos och malaria.

Fortsatt satsning på att öka näringslivets bidrag till utveckling

Trenden att satsa mer på näringslivet som aktör för hållbar utveckling fortsätter och märks tydligt i höstbudgeten. Swedfund får 800 miljoner i kapitaltillskott, 200 miljoner mer än tidigare aviserat. Redan i vårändringsbudgeten kan de få 200 miljoner till, i samband med den pågående översynen av Swedfunds ägaranvisning, och 2021 beräknas kapitaltillskottet bli 1,2 miljarder. Även Sidas garantiverksamhet fortsätter att öka, och regeringen presenterar också sin ambition att utveckla bredare relationer (inte minst handel) med samarbetsländer inom biståndet. I höstbudgetens beskrivningar av de ovanstående satsningarna saknas betoning på en del av de prioriteringar som i budgeten beskrivs för området Ekonomisk utveckling, såsom anständiga arbetsvillkor och social dialog.

Fokusering av biståndet

Regeringen beskriver i höstbudgeten att man har inlett ett arbete med fokusering av biståndet i syfte att åstadkomma tydligare styrning, och hänvisar också till synpunkter från riksdagens utrikesutskott om landfokusering. Att fatta beslut om att fasa ut eller starta upp samarbete med länder är frågor som bör beredas grundligt. Erfarenheter från tidigare processer när Sverige har lämnat länder och fasat ut biståndssamarbeten bör tas i beaktande. Lokala samarbetspartners till svenska organisationer har rapporterat om oönskade konsekvenser för människorättsförsvarare eller organisationer som arbetar för demokratisering av sitt lands institutioner när biståndsgivare fasar ut. Att involvera människor i mottagarlandet är viktigt i alla diskussioner om större förändringar eller utfasning.