Fakta i biståndsdebatten

En officiell definition av bistånd (Official Development Assistance, ODA) har gjorts genom överenskommelser i OECD:s biståndskommitté DAC. DAC är ett politiskt organ för höginkomstländernas samarbete i biståndsfrågor och beslut fattas genom konsensus. Det gör att DAC ibland har fått kritik av civilsamhället och oberoende granskare för att vara en sluten klubb för de rika länderna. DAC har ett sekretariat som bland annat stöttar medlemsländerna i granskningar av biståndet, så kallade peer reviews. Sekretariatet ansvarar också för den internationella statistiken över biståndet, och sammanställer forskning och lärande för att utveckla det internationella utvecklingssamarbetet. Uttolkningen av den internationella biståndsdefinitionen kallas DAC Reporting Directives och är en regelbok med många bilagor om vad som kan redovisas som bistånd och inte.

I korthet definieras officiellt bistånd som resursflöden som uppfyller samtliga av följande kriterier:

• Från officiella givare, dvs stater (eller deras genomförare)
• Till OECD DAC:s lista över mottagare (länder och territorier samt multilaterala institutioner)
• Med målet att “bidra till ekonomisk utveckling och mänsklig välfärd i utvecklingsländer”
• Som är gåvor (“concessional”) eller den gåvoliknande delen av ett lån eller en investering

Det ÄR INTE resursflöden för:

• militära utgifter
• exportkrediter
• främjande av givarlandets språk eller kulturvärden

Definitionsmässigt är officiellt bistånd också skilt från privata flöden som personlig solidaritet, välgörenhet, filantropi, remitteringar och andra privata flöden. Men på organisationsnivå är det självklart vanligt att organisationer kan arbeta både med offentliga biståndsmedel och privata medel grundat i samma värderingar och mål. För offentliga medel gäller biståndspolitikens mål samt enhetliga villkor och krav på styrning, kontroll och redovisning. För privata medel är överenskommelsen mellan privat givare och genomförare.

EU har ställt sig bakom FN:s mål om att höginkomstländer ska bidra med minst 0,7 procent av sin BNI i internationellt bistånd varje år. Det åtagandet upprepades senast i rådslutsatser i samband med EU:s biståndsministermöte i juni 2024. Målet är att EU totalt sett ska bidra med minst 0,7 procent av BNI, medan de tretton länder som senast gick med i EU har dispens av ekonomiska skäl. De ska istället ge 0,33 procent av sin BNI årligen.

Sedan 2001 finns också ett åtagande inom FN om att minst 0,15-0,2 procent av höginkomstländernas BNI ska gå till de länder som av FN definieras som minst utvecklade. Det är länder som har låga inkomster och stora hinder för utveckling inom till exempel hälsa, nutrition och utbildning. Sverige är ett av nio länder som uppfyller åtagandet om minst 0,2 procent av BNI till människor i dessa länder. EU ger totalt sett 0,12 procent av sin sammanlagda BNI.

Båda dessa internationella åtaganden om biståndets nivå är delmål i Agenda 2030. Åtaganden om finansiering inom klimatkonventionen har inte satts i andelar av BNI utan i en total summa, 100 miljarder dollar årligen i nya, additionella pengar. Denna summa inkluderar inte enbart officiellt bistånd, utan även andra offentliga investeringar och visst mobiliserat privat kapital. Det finns inget krav på att all finansiering som rapporteras in till UNFCCC ska uppfylla biståndsdefinitionen, utan här återstår en hel del arbete i klimatförhandlingarna för att förtydliga och öka mätbarheten i klimatfinansieringen. Dock är det i praktiken så att klimatfinansieringsåtagandena i stor utsträckning mäts med klimatmarkörer i statistiken för det officiella biståndet, och därmed är det ytterst tveksamt om överenskommelsen om nya, additionella pengar efterlevs.

Målet om minst 0,7 procent av BNP (senare av BNI) antogs i FN för första gången 1970. Höginkomstländerna som grupp har aldrig varit nära att uppfylla målet om 0,7 procent, och bidrar bara med 0,36 procent av sin gemensamma BNI (2022). I och med Rysslands fullskaliga krig mot Ukraina ökade det totala officiella biståndet kraftigt med 13,4 procent till totalt 204 miljarder dollar 2022. Framförallt var det inhemska asylkostnader i höginkomstländerna som stod för ökningen, då många givarländer nyttjade möjligheten att redovisa kostnader för flyktingar från Ukraina som internationellt bistånd. Även humanitärt bistånd och lån till Ukraina ökade.

Det internationella biståndet spelar en viktig roll i att bekämpa fattigdomen i världen som annars riskerar att bli ett hot mot fred och hållbar utveckling globalt. OECD:s biståndskommitté DAC har lyft den viktiga roll som Sverige och de andra länder som uppfyller budgetmålet spelar för att sätta press på övriga att fortsätta bidra. I en uppföljning av OECD DAC:s granskning av Sveriges bistånd underströk granskningsteamet detta i sin rapport som en kommentar till att Sverige övergått från enprocentsåtagandet till en fast budget i kronor:
”this is a departure from Sweden’s long-standing goal of allocating 1% of GNI to ODA and sends a negative signal to partners at a time when the need for and demands on ODA are so acute. The reduction of core funding to the multilateral system likewise brings a risk that Sweden is perceived as moving away from its valued role as a global actor. We discussed the important role that Sweden plays within the DAC and globally and encouraged Sweden to demonstrate its continued ambition and international leadership”.

För att lyfta fram och mäta effektiva sätt att bidra till utveckling finns de internationella principerna för effektivt utvecklingssamarbete som utvecklats under en rad toppmöten i Paris, Accra, Busan och Nairobi. De förvaltas av det Globala Partnerskapet för Effektivt Utvecklingssamarbete (GPEDC). Just nu (2023) är Sverige ett av ordförandeländerna i GPEDC, där ansvaret att utveckla biståndets effektivitet delas av givarländer, mottagarländer, multilaterala institutioner och andra utvecklingsaktörer som civilsamhället, näringslivet och filantropiska initiativ. En viktig aspekt av Globala Partnerskapet är att det gör regelbundna mätningar på landnivå hur både givare och mottagare lever upp till ett antal vedertagna indikatorer på effektivt bistånd. En generell slutsats av de första tre mätningarna är att mottagarländer generellt har förbättrad kvaliteten på sina nationella utvecklingsplaner och system för att hantera biståndsmedel, medan givarländer, inklusive Sverige, har varit trögare i att till exempel samordna sig effektivt eller anpassa sig till samarbetsländernas system.

Ett annat system för uppföljning av biståndets kvalitet är OECD DAC-ländernas regelbundna granskningar och uppföljningar av varandras internationella bistånd, så kallade peer reviews. Där utvärderas givarländerna baserat på hur deras bistånd ger resultat för målen i Agenda 2030, hur de verkar politiskt på den globala nivån, hur samstämmig deras politik på hemmaplan är med hållbar utveckling, deras samarbete med partnerländer och med en bredd av förändringsaktörer för hållbar utveckling. Peer reviews tittar också på att övergripande policydokument, institutioner, finansiering och styrsystem inom biståndet är ändamålsenliga.

FN-systemet, utvecklingsbankerna, EU-samarbetet och olika former av biståndssamordning på landnivå är också centrala arenor där Sverige kan agera för att bevara och utveckla åtaganden om biståndets kvalitet och uppföljning av gjorda åtaganden. Det finns åtaganden på en rad områden, till exempel om formerna för effektiv finansiering genom kärnstöd, eller om mål att ”avbinda” internationellt bistånd från krav på motprestationer i form av köp av varor eller tjänster från givarlandet.

Addis Ababa Action Agenda är en internationell överenskommelse om finansiering för hållbar utveckling. I den gjorde världens ledare tydligt att: “Our goal is to end poverty and hunger, and to achieve sustainable development in its three dimensions through promoting inclusive economic growth, protecting the environment, and promoting social inclusion. We commit to respecting all human rights, including the right to development. We will ensure gender equality and women’s and girls’ empowerment. We will promote peaceful and inclusive societies and advance fully towards an equitable global economic system in which no country or person is left behind, enabling decent work and productive livelihoods for all, while preserving the planet for our children and future generations.”

Alla finansieringsflöden behöver därmed mobiliseras och ges förutsättningar att ställas om för att bidra till en hållbar global utveckling. Agendan innehåller också politiska överenskommelser om vilken roll internationellt bistånd ska spela i helheten av de finansiella resurserna. I inledningen av kapitlet om bistånd beskrivs det officiella biståndets roll som ett komplement till länders egen offentliga finansiering, särskilt i de fattigaste och mest sårbara länderna med begränsad tillgång till annan finansiering.

I Sveriges bistånd ryms stöd med två olika mål:
• Det humanitära biståndets mål är att rädda liv, lindra nöd och skydda mänsklig värdighet. Det utgår från ett rättsligt ramverk som finns uttryckt i den internationella humanitära rätten och de humanitära principerna: humanitet, opartiskhet, neutralitet och självständighet.

• Det internationella utvecklingssamarbetets mål är att bidra till att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Det är ett långsiktigt arbete som kräver en analys av grundorsaker till att människors rättigheter inte respekteras och ett stöd till de krafter som i sitt samhälle arbetar för att förändra och förbättra situationen.

Sveriges regering offentliggjorde i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen för 2023 att de planerade omfattande förändringar i biståndspolitiken. Under 2023 har hittills (4 oktober) inget utkast till nytt övergripande styrdokument för biståndet presenterats. Fokus i regeringens politiska agerande och uttalanden har legat på:

• ett kraftigt ökat svenskt bistånd till Ukraina och närområdet
• ökat fokus på näringslivet och synergier med utrikeshandel
• humanitära insatser

I Tidöavtalet som ligger till grund för regeringssamarbetet nämns internationellt bistånd enbart i avsnittet om migration. Tidöpartierna enades i samband med de förhandlingarna också om en sidoöverenskommelse om biståndspolitiken, kallad ”Bana för biståndet”, som kom till på initiativ av de mindre regeringspartierna.

I det policyramverk för Sveriges bistånd som gäller fram till och med 2023 inriktas utvecklingssamarbetet på åtta områden: mänskliga rättigheter och demokrati, jämställdhet, miljö och klimat, fred, ekonomisk utveckling, migration, hälsa, samt utbildning och forskning.

Sverige satsar en större andel av biståndsbudgeten på demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter jämfört med många andra biståndsgivare. Det ligger i linje med den svenska allmänhetens uppfattning, då fler än dubbelt så många svenskar som det europeiska genomsnittet (57 respektive 26 procent) anger demokrati och mänskliga rättigheter som den viktigaste frågan att prioritera i  internationella partnerskap, enligt den årliga enkäten Eurobarometer. I OECD:s senaste granskning fick Sverige positiva omnämnanden för miljö- och klimatfinansiering, fredsbyggande arbete samt fokus på konfliktländer och de minst utvecklade länderna, liksom effektivt stöd till FN-systemet.

Sverige har strategier för samarbete med 38 länder inom utvecklingssamarbetet, och 28 länder fick humanitärt stöd (varav 9 som inte har bilateralt utvecklingssamarbete och 17 länder som får båda typerna av stöd) 2023. Ukraina har under 2022 seglat upp som Sveriges största samarbetspartner i det internationella biståndet. Geografiskt har Sverige sedan tidigare fokuserat på konfliktländer, sköra stater och de fattigaste länderna, framför allt länder i Afrika söder om Sahara, Afghanistan och Syrien. Regeringen har aviserat att mer stöd till övre medelinkomstländer kan bli aktuellt, framför allt länder där Sverige har handelsintressen och länder som är stora utsläppare av växthusgaser där klimatinvesteringar behövs.

Sverige ger 56 miljarder kronor i internationellt bistånd år 2023. Det innebär att Sverige är världens tredje största biståndsgivare per capita (efter Norge och Luxemburg) och världens nionde största biståndsgivarland i absoluta tal (efter USA, Tyskland, Japan, Frankrike, Storbritannien, Kanada, Nederländerna och Italien).

För att krångla till det lite så är totalsumman i biståndsbudgeten inte samma sak som budgeten för Sveriges biståndsverksamhet. Budgeten för biståndet som hanterades av Sida och Utrikesdepartementet var 45,7 miljarder 2022. Vissa saker bokförs som bistånd men hanteras inom andra områden i statsbudgeten. De kallas avräkningar. Exempelvis avräknades 4,4 miljarder kronor för den del av Sveriges EU-avgift som går till EU-institutionernas bistånd.

Även stöd till vissa FN-organ inom andra områden i statens budget får formellt räknas som bistånd, liksom vissa förvaltningskostnader på Utrikesdepartementet och ambassader. Sverige räknar också en del av kostnaderna för flyktingmottagande som bistånd (3,9 miljarder 2022) trots att det är pengar som används i Sverige och mäts mot målen för asylpolitiken, inte för biståndet. Det är formellt tillåtet men ofta kritiserat att på detta sätt redovisa inhemska kostnader som bistånd.

När regeringen tillträdde annonserade statsminister Ulf Kristersson i sin regeringsförklaring att Sverige skulle överge åtagandet om att ge internationellt bistånd motsvarande en procent av bruttonationalinkomsten, ett åtagande som Sveriges riksdag stått bakom sedan 1960-talet. Istället sattes biståndsbudgeten till en fast nivå i kronor. Nivån ligger på 56 miljarder kronor årligen år 2023 till 2026. Eftersom Sveriges BNI förändras innebär en fast nivå i kronor att andelen som Sverige ger av sitt ökande välstånd blir succesivt mindre. År 2023 motsvarade 56 miljarder 0,88 procent av BNI, och år 2026 kommer det enligt den preliminära prognosen att motsvara 0,77 procent av BNI.

Sveriges riksdag har sedan slutet av 1960-talet haft ett mål om att Sveriges budget för internationellt bistånd ska motsvara en (1) procent av bruttonationalinkomsten (BNI). Enprocentsmålet handlar om nivån som sätts för biståndsbudgeten. Det är inte kopplat till målen för själva biståndsverksamheten. Resultatmål för att nå det övergripande målet om att minska fattigdom och förtryck sätts i regeringens resultatstrategier för biståndet.

Enprocentsmålet har i praktiken fungerat så att staten gör en prognos i mitten av varje år om kommande års BNI. I budgetpropositionen, som läggs fram i september, sätts summan för biståndsbudgeten till en procent av prognosen för BNI. Det betyder att utfallet av budgeten sedan kan bli strax under, lika med eller strax över en procent av faktisk BNI, beroende på hur väl prognosen stämmer. Under det senaste decenniet har prognoserna visat sig relativt träffsäkra och därmed har biståndsbudgetens utveckling varit förutsägbar.

Den kraftiga ryckighet med snabba förändringar i biståndsbudgeten som inträffat vissa år har berott på att regeringen använt biståndsmedel till vissa asylkostnader. Det har lett till oförutsägbara överföringar mellan Sidas och Migrationsverkets budgetar, beroende på stora variationer och osäkra prognoser för antal nyanlända asylsökande.

Även i EU:s bistånd ryms stöd med två olika mål:

• Målet för EU:s humanitära bistånd är rädda liv, förebygga och lindra lidande, samt upprätthålla mänsklig värdighet under katastrofer eller kriser. EU:s arbete styrs av de humanitära principerna och internationell humanitär rätt. Även EU:s humanitära roll beskrivs delvis i grundfördraget (art. 21.2g): att EU ska bistå befolkningar, länder eller regioner som drabbas av naturkatastrofer eller kriser orsakade av människor.
• Huvudmålet med EU:s utvecklingssamarbete är att utrota fattigdom. Det målet är en del av EU:s grundfördrag (art. 21.2d). Unionens bistånd ska också bidra till att upprätthålla och främja grundläggande värderingar, intressen och principer som ska vägleda alla EU:s internationella relationer. I Lissabonfördraget (art. 3.5 samt 21.1) beskrivs dessa som:

– fred
– säkerhet
– hållbar utveckling
– solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken
– fri och rättvis handel
– utrotande av fattigdomen och skydd för mänskliga rättigheter, i synnerhet barns rättigheter
– respekt för rättsstatens principer
– FN-stadgan
– internationell lag
– demokrati och grundläggande friheter
– respekt för mänsklig värdighet
– jämlikhet

EU:s policy för det internationella utvecklingssamarbetet heter EU Consensus for Development och uppdaterades senast 2017. Detta ramverk utgår från Globala målen för hållbar utveckling och prioriteringarna beskrivs med ”de fem P:na” i Agenda 2030 som ram: People, Planet, Prosperity, Peace, Partnership. Ett antal frågor lyfts också fram som särskilt viktiga tvärgående prioriteringar: ungdomar, jämställdhet, migration, hållbar energi och klimat, investeringar och handel, demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer, och att stärka samarbetsländers egna resurser.

Under de senaste tio åren har EU ökat sitt internationella stöd till jämställdhet och kvinnors och flickors rättigheter, inte minst tack vare att man har antagit handlingsplaner för jämställdhet (Gender Action Plan I, II och III). Fortfarande har EU dock mycket arbete kvar för att leva upp till sina jämställdhetsmål.

EU-institutionerna har samarbete med en stor majoritet av alla låg- och medelinkomstländer, sammanlagt 140 länder världen över. Sektorer som EU-institutionerna prioriterar att stödja i samarbetsländerna inom biståndet under den pågående långtidsbudgeten är livsmedelstrygghet, hållbar energi och klimat, digitalisering, transporter, hälsa och utbildning, samt migration. Särskilda tematiska insatser görs för demokrati och mänskliga rättigheter respektive fredsbyggande.

Ett område inom EU-biståndet som fått kraftigt ökade resurser sedan 2015 är migration. EU har satt upp särskilda fonder för stöd på migrationsområdet; en samarbetsfond med Turkiet, en fond för stöd i Syrienkonflikten och en migrationsfond för Afrika. Bredare politiska partnerskap har skrivits under med länder som är strategiskt placerade för att kontrollera möjligheterna att immigrera till EU, senast med Tunisien. EU:s migrationsfond i Afrika har upprepade gånger mött hård kritik för att stöd betalats ut i syfte att begränsa människors rörlighet och immigration till EU snarare än för att minska fattigdom. Kritiken riktar sig också mot stöd till aktörer som själva gjort sig skyldiga till människorättsövergrepp mot människor på flykt, som den libyska kustbevakningen eller krigsherrar i Sudan.

Projekt för migrationshantering är exempel på en politisk trend i EU:s utvecklingspolitik som rör sig bort från huvudsyftet att utrota fattigdom. EU-kommissionens fokus under de senaste åren har varit att kombinera EU:s bidrag till de Globala målen i partnerländer med att främja EU:s geopolitiska inflytande och intressen, inte minst gentemot Ryssland och Kina.

EU:s sammanlagda bistånd utgörs av alla medlemsstaters officiella bistånd plus lån från den Europeiska Investeringsbanken, EIB. Allt sammantaget är EU, med bred marginal, världens största biståndsgivare och står för mer än hälften av världens bistånd enligt den officiella biståndsstatistiken. (0,49 procent av medlemsstaternas totala BNI 2022).

EU-medlemsstaterna har sedan 2015 fått kritik för att man använt en stor andel av biståndet i de egna länderna, främst till kostnader för flyktingmottagande. Som mest användes nästan en femtedel av biståndet till inhemska asylkostnader, innan EU:s restriktiva migrationspolitik förhindrade att lika många flyktingar kunde nå Europa. Efter det stora antalet människor på flykt undan kriget i Ukraina har denna typ av inhemska kostnader som tas från biståndet ökat kraftigt igen, till 16,7 procent av EU-ländernas sammanlagda bistånd.

EU-institutionernas biståndsbudget är 79,5 miljarder euro under sjuårsperioden 2021-2027. 2022 ökade EU-institutionernas bistånd med 30 procent, till 23,1 miljarder euro. Huvudsakligen berodde detta på det stora stödet till Ukraina inklusive lån från EIB. Delar av medlemsstaternas bistånd kanaliseras via EU:s institutioner. I Sveriges fall är det 4,4 miljarder kronor av den svenska EU-avgiften som används inom EU:s bistånd. Vissa riktade stöd till EU-insatser förekommer också. Det gör att ca 8-10 procent av Sveriges bistånd går via EU-institutionerna.

EU är bland de största biståndsgivarna av så kallad Aid For Trade, stöd för att stärka mottagarländernas institutionella kapacitet och infrastruktur för produktion och utrikeshandel, och investerar runt 40 procent av sitt bilaterala stöd till detta (8 miljarder dollar 2021). EU ger en ovanligt stor andel av sitt totala bistånd till medelinkomstländer. Det beror till stor del på att förmånliga lån via EIB räknas som bistånd, och den typen av lån går sällan till låginkomstländer. Ungefär 20-25 procent av EU-institutionernas bistånd, en ökande andel, är lån via utvecklingsbanker.

SVERIGES BISTÅND

Information om Sveriges bistånd: Startsida | Openaid

Sidas introduktion till bistånd: https://www.sida.se/sa-fungerar-bistandet

Regeringens budgetproposition: Budgetförslag per budgetår – Regeringen.se

Regleringsbrev till Sida: Regleringsbrev 2023 Myndighet Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (esv.se)

Sidas årsredovisning (länk till pdf finns längst ner på denna sida):  Hit gick svenskt bistånd 2022 | Sida

Sidas årliga opinionsundersökning: Opinion om biståndet | Sida

Sammanställningar av biståndsdebatten i svensk media på vår hemsida: Koll på biståndsdebatten – CONCORD Sverige

EU:S BISTÅND

EU:s utvecklingspolitik: EU Consensus on Development (2017): European Consensus on Development (europa.eu)

EU har sidan EU Aid Explorer som publicerar data om EU:s bistånd uppdelat på antingen mottagare, givare, sektorer och typ av genomförare: Home (europa.eu)

Fakta om EU:s bistånd under långtidsbudgeten 2021-2027: Global Europe: Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (europa.eu)

Om EU:s satsning på infrastruktur och sociala system, den så kallade Global Gateway: Global Gateway (europa.eu)

Den årliga biståndsenkäten i Eurobarometer

VÄRLDENS TOTALA BISTÅND

Grafer och sammanställningar av data om biståndet i världen från OECD:s biståndskommitté DAC, i de flesta kan man söka data för olika länder i rullmenyer: Data visualisations – OECD

Development Co-operation profiles, en årlig sammanställning från OECD DAC: Development Co-operation Profiles | en | OECD

En interaktiv karta där man kan se historisk information om mottaget bistånd globalt, regionalt och per land: Net official development assistance and official aid received, 2019 (ourworldindata.org)

Om de globala hoten mot yttrande-, mötes- och föreningsfriheten, dvs mot civilsamhällets möjligheter att finnas och verka. Bra bakgrund till varför såpass stor andel av det svenska biståndet går till demokrati- och mänskliga rättigheter och till de människor och rörelser som försvarar dem: Map – CIVICUS – Tracking conditions for citizen action

Sammanställningar av flera stora givares stöd till olika tematiska områden som t ex klimat, jämställdhet, hälsa etc: Donor Tracker

En av de mest omfattande genomgångarna av Kinas finansiering till utvecklingsländer: China’s Global Development Footprint (aiddata.org)