Nyhet

21 april 2020

Få koll på debatten om villkor i biståndet

#biståndsdebatten #civilsamhällets demokratiska utrymme #eu:s och sveriges bistånd #migration och utveckling

En aktuell debatt i svensk och europeisk biståndspolitik är vilka krav som bör ställas på mottagarländer för att få internationellt bistånd, så kallat villkorande av bistånd eller konditionalitet. Det förekommer många typer av villkor i internationellt bistånd. Den typ av villkor som oftast orsakar debatt är när man använder bistånd som politisk påtryckning på mottagarlandet. För att underlätta fortsatt debatt ger vi här en fördjupning och reder ut en rad frågor som ofta dyker upp.

I flikarna nedanför kan du läsa kortare svar på vanliga frågor om villkorat bistånd. Längre ner på sidan kan du klicka vidare till tre lite längre artiklar om:

  • Vad riksdagspartierna tycker om villkorat bistånd
  • Vad forskning säger om frågan
  • Exempel på att migrationspolitiska villkor i biståndet fungerar dåligt

I någon mening är allt internationellt bistånd förknippat med villkor eftersom allt bistånd styrs av avtal som reglerar parternas ansvar för planer, budgetar, finansiering, rapportering med mera. Även i själva urvalet av samarbetspartner som får biståndsmedel finns en lång rad krav inbyggda.

Alla myndigheter och biståndsorganisationer har strategier för hur de väljer samarbetspartners, med kriterier för vilka organisationer eller institutioner de kan samarbeta med. Kriterierna kan handla om till exempel värdegrund, förmåga att arbeta effektivt för gemensamma mål, samt förmåga att leva upp till krav och system för till exempel ekonomihantering och antikorruption.

I de fall då bistånd betalas in till ett lands nationella budget gäller liknande krav. Det kan då ske antingen i form av stöd till en viss sektor, till exempel utbildning, eller som allmänt budgetstöd som mottagarlandet kan använda fritt. Vid budgetstöd ställs villkor som kan handla om krav på statens förvaltning och att Internationella Valutafonden ska bedöma landets makroekonomiska politik som sund.

Oftast handlar dock debatten om villkorat bistånd om politiska villkor,  det vill säga att vilja använda bistånd som ett påtryckningsmedel för att få ett mottagarland att agera politiskt på ett visst sätt. Läs mer om det nedan.

Den internationella processen för effektivt utvecklingssamarbete tog fart med Parisdeklarationen år 2005 och fortsatte med toppmöten i Accra 2008 och Busan 2011. Både biståndsgivare och mottagare deltog i processen, som bland annat inkluderade överenskommelser om hur det anses rimligt att tillämpa villkor i biståndet. God praxis inkluderar att[1]:

  • Villkor bör utgå från mottagarlandets nationella utvecklingsplaner, och bara i undantagsfall andra villkor, men då med stöd av en bred överenskommelse med alla berörda instanser och grupper i landet.
  • Villkoren bör väljas ur ett tydligt resultatramverk som ägs av mottagarlandet och syftar till långsiktigt hållbara utvecklingsresultat.
  • Biståndsgivare bör tillämpa en begränsad och hanterbar uppsättning villkor. De behöver inte vara exakt samma villkor, men ska vara samordnade sinsemellan och med mottagarlandet.
  • Mottagare av bistånd ska alltid kunna veta ifall stödet är förknippat med villkor, och villkoren ska vara offentliga och tydliga från start.

[1] Källa: OECD/DAC, sid. 3 och 20. De första två punkterna ovan sammanfattar Parisdeklarationens innehåll vad gäller villkor i internationellt bistånd, och de sista två punkterna sammanfattar åtaganden om villkorande i Accra Agenda for Action.

En grundläggande fråga för huruvida det är önskvärt med politiska villkor för internationellt bistånd är: fungerar det? Forskningen om detta är inte entydig, men det finns stora frågetecken kring huruvida politiska villkor i biståndet ger avsedd effekt. Läs en intervju om detta med Jan Pettersson, kanslichef på Expertgruppen för Biståndsanalys (EBA).

En viktig anledning till att negativt villkorande, det vill säga hot om indraget bistånd för icke samarbetande mottagare, har dåliga förutsättningar att fungera är att Sveriges internationella bistånd idag i väldigt liten utsträckning går direkt till staten i mottagarländer. Det stöd som går till statliga myndigheter är dessutom ofta sådant som stärker granskning och kontroll av regeringen, där regeringen inte nödvändigtvis skulle sörja om finansieringen försvinner. Det kan till exempel handla om riksrevisioner, statistikbyråer och människorätts-ombudsmän. Det gör biståndets möjlighet att agera påtryckningsmedel väldigt liten, och direkt kontraproduktiv om syftet är att stärka demokrati.

Att dra in bistånd som når landet via andra aktörer, som FN-systemet, internationella organisationer och lokala och nationella oberoende organisationer, skulle inte innebära någon effektiv påtryckning på regeringen. Det slår däremot hårt mot människor i fattigdom som inte längre skulle få stöd via internationellt bistånd. Det motarbetar även syftet att stödja en demokratisk utveckling då stöd till människorättsförsvarare, demokratiska organisationer och fri media blir lidande. En annan aspekt är att de flesta verksamheter som bedrivs med hjälp av internationellt bistånd är sådana som kräver kontinuitet och långsiktighet, och därför lämpar sig illa för att agera politiska markeringar.

I Sveriges riksdag motionerar flera partier om att ställa mer krav på mottagarländer för biståndet. De vanligaste anledningarna är framförallt en vilja att ställa hårdare krav på:

  • stater som inte respekterar mänskliga rättigheter och demokratiska spelregler
  • andra stater för att de ska samarbeta med återtagande av sina medborgare som inte fått asyl i Sverige

Det är ett mindre antal partier som förespråkar villkor kopplade till migration. Samtidigt är flera andra partier kritiska till tendenser inom EU att på olika sätt knyta bistånd till migrationspolitiska syften. Inget svenskt parti har några förslag om att bistånd ska användas för att som givarland ställa krav på ekonomiska fördelar för egen del. Snarare driver några svenska partier att olika typer av villkor som påverkar mottagarländers ekonomiska politik borde vara så få som möjligt. Läs mer om partiernas åsikter i frågan.

När Tomas Tobé (M), ordförande i Europaparlamentets utvecklingskommitté, presenterade sina viktigaste framtidsprioriteringar för EU:s bistånd var mer konditionalitet och att använda det internationella biståndet som ett medel för att få gehör för EU:s ”strategiska politiska prioriteringar” en av punkterna som lyftes fram.

Många EU-medlemsstater vill använda mer villkor om samarbete i migrationsfrågor inom EU:s bistånd. Det har kritiserats av många sakkunniga på biståndsområdet. Även många av de svenska kandidaterna till förra Europaparlamentsvalet (från MP, V, C, L och Fi) sade vid valet nej till att villkora bistånd mot samarbete i migrationsavtal om återtagande. Kandidater från M, KD och SD var öppna för att ställa villkor om samarbete i återtagande och S gav inget tydligt svar på frågan. Vilka typer av krav som är rätt eller fel att ställa på mottagare av bistånd diskuterades också nyligen av svenska Europaparlamentariker i relation till EU:s partnerskap med Afrika.

EU tillämpar sedan några år tillbaka villkor i biståndet kopplade till EU:s migrationspolitiska mål, och diskuterar i förhandlingarna om EU:s nästa långtidsbudget 2021-2027 att göra detta ännu mer. Där diskuteras också en distinktion mellan olika typer av villkor:

  • ”more for more” eller
  • ”less for less”

Det finns ingen tydlig definition av dessa begrepp, men enkelt uttryckt innebär de morot eller piska. När det gäller villkor kopplade till migrationspolitiskt samarbete tillämpar EU idag ”more for more”-principen där mer bistånd ges till länder som samarbetar kring återtagandeavtal och migrationshantering. Flera EU-medlemsstater förespråkar att använda ”less for less”-principen mer, det vill säga att hota med indraget bistånd för de mottagare som inte samarbetar. Sådant negativt villkorande är mer problematiskt än det positiva eftersom det (enligt en EU-rapport från 2013, sid. 144) bryter mot principen om en samstämmig politik för hållbar utveckling, en princip som är fastslagen i Lissabonfördraget (EU:s ”grundlag”). Sverige har förespråkat användning av biståndet som morot men inte piska, och därmed frångått en tidigare principiell hållning mot migrationspolitiska villkor.

Problemet med migrationsrelaterade villkor, både positiva och negativa, är att de utgår från EU-ländernas egna politiska prioriteringar. På flera punkter bryter de också mot ovan nämnda överenskommelser om vad som räknas som acceptabla villkor förknippade med bistånd. De riskerar vidare att stå i strid med OECD-ländernas regler för internationellt bistånd. Dessa regler fastslår att aktiviteter som huvudsakligen syftar till att uppnå ett OECD-lands migrationspolitiska mål inte får räknas som internationellt bistånd, även om det är stöd till en aktivitet i ett mottagarland. Sammanfattningsvis, det är inte valet mellan morot eller piska som är grundproblemet med migrationsrelaterade villkor, utan varför och för vems skull de används.

Det är inte önskvärt att förenkla diskussionen till att det i alla sammanhang är fel att använda bistånd som politisk påtryckning. Det kan finnas fall där politiska markeringar med hjälp av bistånd kan ha fördelar som gör det motiverat. Detta trots att det inte är sannolikt att det ger någon effektiv förändring i den regeringspolitik som förs i mottagarlandet.

Exempel på motiverade tillfällen att överväga villkor kan vara att i strategiska ögonblick markera när en regerings förtryck mot oliktänkande hårdnar i ett mottagarland. Detta så att folkrörelser, oberoende journalister eller den politiska oppositionen kan få nödvändig och välbehövlig ork att kämpa vidare eftersom de känner solidaritet från det internationella samfundet.

Dock borde varje önskan om mer villkor för internationellt bistånd granskas noga så att den inte riskerar att vara ineffektiv, i strid med internationella överenskommelser, eller drabba just de människor som det internationella biståndet är till för att stödja.

Fördjupningar om villkorat bistånd

Mer om biståndsdebatten