Senast uppdaterad: 18 november 2024.
Rika länder har i klimatkonventionens artikel 4, och Parisavtalets artikel 9, åtagit sig att bidra med ekonomiskt stöd till utvecklingsländers utsläppsminskningar och klimatanpassning. Grunden till detta är att rika länder har störst historiskt ansvar för klimatförändringarnas uppkomst och därför en skyldighet att hjälpa länder med mindre ekonomiska resurser att hantera klimatkrisen.
Ja och nej. Klimatfinansiering är termen som används inom FN:s klimatkonvention. Parternas klimatfinansiering rapporteras till konventionen. Klimatbistånd säger man om bistånd som har klimatrelaterade mål, antingen huvudsakligen eller som delmål, vilket rapporteras till OECD-DAC. I praktiken sammanfaller insatserna i mycket hög grad. Det mesta av klimatfinansieringen som ges rapporteras också in som klimatrelaterat bistånd till OECD-DAC, men det finns insatser som inte uppfyller biståndskriterier men som får rapporteras som klimatfinansiering.
I Sveriges fall utgörs nära nog all offentlig klimatfinansiering av klimatbistånd, och tas alltså från biståndsbudgeten. Undantaget har varit projekt genom energimyndigheten (kopplade till Kyotoprotokollets CDM-mekanism) som rapporteras som “andra officiella flöden” till OECD. I storlek var dessa under 2019 och 2020 en marginell del av Sverige totala klimatfinansiering.
Det bryter inte mot gällande regelverk att rapportera klimatfinansiering som bistånd, om det uppfyller de officiella kriterierna för bistånd. Däremot står det i flera avtal under konventionen att klimatfinansiering ska vara “ny och additionell”. Detta eftersom det är ett nytt löfte om stöd, som specifikt handlar om rika länders skuld i klimatfrågan.
Tyvärr finns ingen gemensamt överenskommen definition av vad “ny och additionell” innebär. Länder har valt att tolka det olika. Många i civilsamhället och utvecklingsländer framhåller dock att additionalitet borde innebära att klimatfinansiering ges utöver det redan satta bistånds-åtagandet om 0,7 procent av BNI (och utöver biståndsbudgeten för de länder som avsätter mer än 0,7 procent). Om inte den totala summan ökar när nya finansiella överenskommelser görs blir resultatet bara att samma pengar flyttas om till nya ändamål, och mottagarländer får inte mer stöd totalt sett.
Från givarhåll hör vi ofta numera att additionalitet är en irrelevant fråga eftersom målet är att alla finansiella flöden ska vara i linje med Parisavtalet. Men ju större de klimatrelaterade behoven blir, och ju högre klimatfinansieringsmålet sätts, desto viktigare blir frågan om var pengarna ska tas ifrån. Behoven av klimatfinansiering är enorma och ökar ständigt. Samtidigt har inte behovet av pengar till andra biståndsändamål minskat, så som insatser för hälsa, utbildning, demokrati och humanitärt stöd. Allt bistånd behöver vara i linje med Parisavtalet, det vill säga inte gå emot dess mål. Men allt bistånd kan inte bli klimatbistånd, då finns inga pengar kvar till andra behov.
I nuläget är det avtalade målet att rika länder ska leverera minst 100 miljarder dollar årligen till utvecklingsländer. Detta mål gäller för perioden 2020 till 2025 och uppnåddes först år 2022. Totalt sett finns fortfarande ett underskott från tidigare år, vilket har påverkat mottagarländernas tillit till givarländerna mycket negativt.
Målet är kollektivt och länders individuella bidrag blir i praktiken frivilliga. Det oberoende institutet ODI har räknat ut vad som skulle vara en rättvis andel per land, baserat på en sammanvägning av länders ansvar för klimatförändringarna, kapacitet att betala och befolkningsmängd. I den uträkningen anses Sverige vara ett av de länder som överskrider sin andel.
Vid COP29 togs ett nytt mål om klimatfinansiering. Det landade på 300 miljarder dollar per år från 2035, men inför mötet hade krav tusen miljarder dollar framförts, och vissa beräknar behoven än högre. UNEP har beräknat kostnaden enbart för utvecklingsländers anpassningsbehov till 215-387 miljarder dollar årligen.
Klimatfinansiering går till olika insatser som minskar utsläpp eller anpassar samhällen till ett förändrat klimat. Utsläppsminskning handlar exempelvis om energiomställning, trädplantering och elektrifiering. Klimatanpassning kan vara att anpassa jordbruk och infrastruktur till nya väderförhållanden, skapa system för att säkra vattentillgång och insatser för att förebygga katastrofer.
Det ska enligt åtagandena inom klimatkonventionen finnas en balans mellan stöd till utsläppsminskning och klimatanpassning. Statistiken har dock länge visat att en större andel går till utsläppsminskning. Det beror bland annat på att en hel del av klimatfinansieringen utgörs av lån eller mobiliserat privat kapital. Den typen av finansiering tenderar att gå till projekt som kan ge ekonomisk avkastning. Det är oftare fallet vid insatser för utsläppsminskning, som till exempel energiomställning. Klimatanpassning är därför underfinansierat, trots att det är helt centralt för de mest utsatta grupperna och länderna. Enligt UNEP är behoven av stöd till anpassning 10-18 gånger större än de medel som finns tillgängliga.
En tredje kategori ändamål är vad man kallar “skador och förluster” och innefattar materiella och kulturella kostnader som uppstår av ett förändrat klimat, som inte längre går att förebygga eller anpassa sig till. Det är inte ännu en tydligt definierad kategori i rapporteringssystemen, men sedan COP28 finns en global fond för just detta ändamål.
I klimatkonventionen finns annex som listar vilka länder som är skyldiga att ge och vilka som kan få klimatfinansiering. Givarländerna utgörs av 23 avtalsparter som vid konventionens tillblivelse 1992 listades som utvecklade, däribland USA, Japan, Canada, Australien, Nya Zeeland och många europeiska länder, inklusive Sverige, samt EU. Övriga länder som är anslutna till konventionen listas i Annex 1 och kan ta emot finansiering.
I förhandlingarna om ett nytt mål för klimatfinansiering är detta en av flera knäckfrågor. Exempelvis EU tycker att givarbasen måste breddas och att länder som vuxit sig till stora ekonomier, som Kina och Gulfstaterna, bör finnas bland givarna. (Redan idag bidrar flera utvecklingsländer med klimatfinansiering till fattigare länder, men de är inte skyldiga att rapportera den.) Detta uppfattas av många utvecklingsländer som ett sätt för rika länder att försöka komma undan sitt ansvar, och frågan är därför mycket infekterad.
Nej. Av klimatbiståndet som ges genom Sida går exempelvis en betydande andel till organisationer och lokala aktörer. Dock är det svårt för lokala grupper och civilsamhället att få tillgång till de globala klimatfonderna, bland annat på grund av komplicerade ackrediterings- och ansökningsprocesser och begränsad kapacitet. Finansiering som går genom utvecklingsbanker går främst till stater.
Många har lyft det problematiska med att endast en liten del av klimatfinansieringen går till eller når lokala grupper (tex Slycan, 2024). Att förbättra och förenkla tillgången till finansiering är något som diskuteras mycket i förhandlingarna om ett nytt mål för klimatfinansiering (se tex ODI, 2024).
Klimatfinansieringsmålet är formulerat så att 100 miljarder dollar ska mobiliseras årligen. Det betyder att inte bara offentlig finansiering räknas, utan också offentliga institutioners mobilisering av privat kapital. År 2022 utgjordes cirka 19 procent av den totala summan på 115,9 miljarder dollar av mobiliserat privat kapital.
Metoderna för att beräkna mobilisering av privat kapital har förbättrats över åren men kritiseras fortfarande för att vara otydliga. Exempelvis är det svårt att belägga att samma investering inte skulle ha gjorts utan givarländernas “mobiliserande” insatser.
Sveriges klimatfinansiering är hög räknat per capita. Den har också ökat under många år. År 2015, första året med S- och MP-regeringen vid makten, gavs 3,2 miljarder kr. Summan ökade successivt till 6,2 miljarder kr 2018 och 8,1 miljarder kr 2021. Även under nuvarande regering har summan ökat, för att nå 9,4 miljarder 2023.
Enligt regeringens reformagenda för biståndet ska klimatbiståndet fortsatt öka och effektiviseras. Det har hittills inte offentliggjorts en budget för det totala klimatbiståndet (i exempelvis regleringsbrevet till Sida), utan den totala siffran publiceras i efterhand baserat på rapportering. Förra regeringen satte ett mål att nå 15 miljarder år 2025, men nuvarande regering har inte angett en summa som mål.
2023 utgjordes Sveriges klimatfinansiering av 5,2 miljarder kr i bilateralt bistånd genom Sida, 2,1 miljarder genom globala klimatfonder, 0,7 miljarder via Swedfund och 1,4 miljarder genom utvecklingsbanker och övrigt (sannolikt FN-organ).
Ökningen av klimatbiståndet från 2022 till 2023 skedde främst i det bilaterala biståndet genom Sida och genom ökade anslag till Swedfund och Världsbanken.
Sveriges är en stor givare till de globala klimatfonderna, en av de största räknat per capita till både Gröna klimatfonden (GCF) och Globala miljöfonden (GEF).Totalt sett har det svenska stödet till fonderna följt en nedåtgående trend de senaste åren, men det är nu på väg upp igen.
GEF fick ett rejält mångårigt tillskott utlovat under föregående regering och stödet till den har därför ökat, från 467 miljoner kronor 2022 till 671 miljoner kronor 2024. Bidraget till GCF minskade istället, från 1,59 miljarder 2022 till 1,22 miljarder 2023, och enligt första regleringsbrevet till Sida till 0,95 miljarder 2024. Minskningen berodde på att regeringen inte utlovade något nytt tillskott vid den senaste påfyllnadskonferensen 2023. Därför har den sedan dess endast betalat av på det löfte som gavs 2019. Vid en presskonferens i samband med COP29 i november 2024 kom beskedet om ett nytt fyraårigt bidrag på 8 miljarder – lika stort som förra regeringens 2019. Utbetalningen på det gamla löftet har även skyndats på, och årets bidrag till GCF blir 1,49 miljarder kronor.
Som beskrivningen ovan visar blir det lätt missvisande att titta på stödet till GCF och GEF för ett enskilt år. Bidrag som ges är mångåriga och levereras enligt utbetalningsplaner som löper långt efter det att löften ges (i GCF:s fall en 9-årig utbetalningsplan). De senaste två årens ökning till GEF är alltså en följd av förra regeringens utfästelse, medan nuvarande regering är ansvarig för att stödet till GCF minskade under en period, men också att det nu ökar igen. De exakta summorna för kommande år beror på hur de mångåriga utbetalningsplanerna ser ut.
Sveriges bidrag till Anpassningsfonden och Fonden för de minst utvecklade länderna är betydligt lägre och har sedan 2016 legat mellan 130 och 230 miljoner kronor årligen per fond. Under åren 2020-2022 gavs också 100 miljoner om året till Klimatinvesteringsfonderna. Under COP29 utlovade Sverige för första gången ett stöd till Fonden för skador och förluster, på 200 miljoner kronor över flera år.
Sverige har haft en relativt hög andel klimatanpassning i sitt bistånd. Det gäller särskilt den del som ges bilateralt från Sida. Nuvarande regering har sagt att biståndet även fortsättningsvis ska gå både till utsläppsminskning och anpassning, men i sina uttalanden betonar de effektiv utsläppsminskning mer. Bistånd ska i högre grad gå till stora utsläppare, även medelinkomstländer. Stödet ökar till Swedfund och utvecklingsbanker, och regeringen vill generellt involvera privata sektorn mer i klimatbiståndet, vilket också tenderar att styra pengar mot utsläppsminskning snarare än anpassning. Det har fått medlemmar i CONCORD Sverige att lyfta ett varningens finger för att klimatbiståndet i minskad grad kommer gå till de mest utsatta ländernas och gruppernas behov.
Under de första dagarna av COP29 utlovade Sverige 200 miljoner kronor i stöd till Fonden för skador och förluster. Även detta stöd tas från biståndsbudgeten.
Det är första gången regeringen visar konkret stöd till detta ändamål. Sverige var inte positiv till att fonden skapades. Regeringen har inte utlovat stöd till fonden för skador och förluster. De var inte heller positiva till att fonden skapades. Deras motivering var att fler kanaler i ett redan splittrat finansieringslandskap inte är lösningen och att ytterligare en fond som inte fylls på tillräckligt kommer leda till besvikelser. Regeringen har framhållit att Sverige redan stöder sådant som kan kategoriseras som skador och förluster, men det är svårt att verifiera eftersom det inte finns en tydlig definition. Sverige har inte drivit på för andra lösningar än en fond eller andra sätt att få fram nya pengar till ändamålet. Däremot delar Sverige en nordisk plats i styrelsen för fonden.
Vissa faktorer pekar på att klimatfinansiering genom Sida kan vara den del av Sveriges portfölj som bäst når lokala aktörer, och i synnerhet deras behov av klimatanpassning. Sida har exempelvis skrivit under principerna om lokalt ledd anpassning, och 2022 gick 22 procent av Sidas miljö- och klimatrelaterade bistånd till organisationer i civilsamhället.
Utvecklingsbankernas finansiering är svårast att följa och betalas ut som lån, vilket inte talar för att det är stöd som går till små, icke-statliga aktörer. Lån går i högre grad till utsläppsminskning som ofta inte är det mest akuta ändamålet för de mest sårbara grupperna.
Fonder under klimatkonventionen, i synnerhet Gröna klimatfonden, har fått kritik för att inte vara tillgängliga för mindre aktörer. En stor del av medlen som kanaliseras genom GCF ges som lån, vilket i sig missgynnar andra aktörer än stater.
Däremot har fonderna stark legitimitet genom att de är framförhandlade av konventionens parter. Att respektera beslut som fattas och bidra till gemensamt beslutade lösningar är viktigt för tilliten i förhandlingarna och för det gemensamma ägarskapet i det globala klimatarbetet.
EU och dess medlemsstater bidrog år 2023 med 28,6 miljarder euro i klimatfinansiering. Det är en liten minskning från förra årets 28,9 miljarder. EU uppfyllde alltså ungefär 30 procent av det globala målet på 100 miljarder dollar år 2023, och drygt en fjärdedel av den totala summan på 115,9 miljarder USD som betalades ut 2022.
Av totalen 2023 kom 3,2 miljarder från EU:s gemensamma budget, 2,6 från den Europeiska Investeringsbanken, och resten från medlemsstaterna. 7,2 miljarder euro utgjordes av privat kapital som mobiliserats av offentliga insatser, som garantier och direktinvesteringar i företag och krediter (credit lines).
CAN Europe har granskat EU och medlemsstaternas klimatfinansiering i en rapport från juni 2024. Där framgår bland annat att Tyskland och Frankrike är de klart största givarna inom EU, och att Frankrike ger merparten av sin klimatfinansiering som lån.
Lån får räknas, men rapporteras olika av olika länder. Vissa rapporterar in hela lånesumman medan andra följer den mer rimliga linjen att endast den gåvoliknande delen av förmånliga lån (grant-equivalent) räknas med. Den sistnämnda metoden är det sätt som lån redovisas enligt biståndsdefinitionen, så där är klimatfinansieringsreglerna mindre strikta än biståndets regelverk.
En CAN Europe-rapport visar att runt 40 procent av klimatfinansieringen från EU-institutionerna och drygt hälften av den från EU-länderna gavs som lån. Även exempelvis Japan ger en stor del som lån. Sverige ger all sin klimatfinansiering som bidrag (eller i kapitaltillskott till Swedfund som gör investeringar), men de medel som förmedlas genom utvecklingsbanker, och en del av medlen som går genom Gröna klimatfonden, GCF, ges sedan vidare som lån.
Det är ett uppmärksammat problem att många utvecklingsländer som är sårbara för klimatkrisen också är djupt skuldsatta. Därför är det viktigt att klimatfinansieringen de får – för att hantera en kris de ofta haft liten del i att skapa – inte bidrar till ökad skuldkris. Till vissa ändamål och vissa mottagare kan fördelaktiga lån vara en del av lösningen, men klimatanpassning, skador och förluster i låginkomstländer behöver täckas av bidrag.
Ja. Det finns en stor medvetenhet om att varken den offentliga finansieringen eller frivilliga klimatinsatser från privata sektorn kommer räcka till, och att privata investeringar är svåra att förutsätta eller styra. Utifrån principen om att förorenaren ska betala finns en uppsjö av förslag på nya sätt att få in pengarna som behövs, exempelvis skatter eller tullar på aktiviteter eller sektorer som ger stora utsläpp. Se till exempel CAN Europes förslag: New Sources for Public Climate Finance and for the Loss and Damage Fund – CAN Europe
Sverige är en stark förespråkare av internationella klimatsamarbeten genom Parisavtalets artikel 6. Dessa projekt hanteras av Energimyndigheten och innebär en slags handel med utsläpp. Ett land som Sverige kan betala för att minska klimatutsläpp i ett annat land, och tillgodogöra sig minskningen mot sina nationella utsläppsmål. Dessa investeringar uppfyller inte biståndskriterierna, eftersom syftet är att bidra till det investerande landets klimatmål, och tas inte från Sveriges biståndsbudget. Däremot är det inte helt färdigförhandlat om vissa samarbeten under artikel 6 kommer kunna rapporteras som klimatfinansiering. En utgångspunkt är att samma satsning inte ska kunna dubbelräknas mot flera syften – alltså både som klimatfinansiering från ett givarland och som sänkning av utsläpp hos detsamma. En EBA-rapport från 2023 har beskrivit närmre hur dessa områden hänger ihop.
Det är tyvärr svårt att få en överblick över Sveriges klimatfinansiering. Detaljerade siffror rapporteras till olika instanser och publiceras ofta långt i efterhand. Dessutom sker kvalitetssäkring löpande så summor kan ändras och därmed skilja sig lite i olika källor.
Övergripande siffror på klimatbiståndet offentliggörs ibland genom pressmeddelanden från regeringen, tex för 2023. Årliga rapporter görs till EU för föregående år. Sida publicerar ett faktablad om sin del till EU-rapporten, där också de totala inrapporterade siffrorna framgår, se exempelvis för 2023 och 2022. I Sidas årsredovisning beskrivs främst det tematiska området för klimat- och miljömässigt hållbar utveckling, som i stort men inte helt sammanfaller med klimatbiståndet.
Den fullständiga rapporteringen till klimatkonventionen har hittills gjorts i två-årsrapporter och fyra-årsrapporter. Dessa är detaljerade och det går att hitta totala och nedbrutna siffror för olika kanaler för svensk klimatfinansiering (se tabellerna 7, 7a och 7b i annexet till den senaste två-årsrapporten). Den senaste tillgängliga två-årsrapporten är från 2023 och täcker åren 2019-2020. Innan slutet av 2024 ska alla länder lämna in rapporter under ett nytt framförhandlat transparensramverk.
För att inte återupprepa de väl dokumenterade problem som finns med dagens klimatfinansiering ville medlemmar i CONCORD Sverige se följande i det nya målet som spikades under COP29:
- Nivån måste motsvara verkliga behov hos sårbara länder.
- Det måste finnas en kärna av offentlig finansiering så att stöd till insatser utan kommersiell potential säkerställs.
- Offentlig finansiering ska ges som bidrag och mycket fördelaktiga lån för att undvika djupare skuldbörda för utsatta länder, och dessutom vara tydligt definierat som additionell till biståndet.
- Delmål för utsläppsminskning, klimatanpassning samt skador och förluster skulle vara ett sätt se till att en tillräckligt stor del av medlen går till de ändamål som har vårt att attrahera privat kapital.
- Styrning behövs som garanterar rättighets- och jämställdhetsintegrering samt förenklad tillgång till klimatfinansiering till och för utsatta grupper.
- En tydlig tidsram och ett transparent uppföljningssystem.
- Nya innovativa källor till offentlig finansiering måste introduceras, så som skatter och tullar baserade på principen om att förorenaren betalar.
- Den privata sektorn kan engageras men med försiktighet och till vissa syften – den kan inte ersätta offentligt stöd till anpassning, skador och förluster till hårt drabbade grupper och länder.
- Klimatfinansiering och artikel 6-projekt behöver särskiljas för att undvika dubbelräkning.
Läs vår analys av det nya målet.