Nyhet

14 oktober 2016

Bistånd och migration – nya trender i EU:s utvecklingspolitik

#eu:s och sveriges bistånd #migration och utveckling

EU:s bistånd präglas i allt större utsträckning av den säkerhets- och migrationspolitiska agendan. Under det senaste året har vi sett unionen utlova bistånd och handelsfördelar till länder som stävjar migration till EU, och hota med ”konsekvenser” för de som inte samarbetar. Om detta handlade CONCORD Sveriges seminarium ”Utveckling, migration och säkerhet – vad händer inom EU?”.

Seminariet hölls den 12:e oktober. Inbjudna talare var Karen Mets, senior policyrådgivare om migration på Rädda Barnens EU-kontor, Ben Moore, Assistant Director på fredsnätverket European Peacebuilding Liaison Office (EPLO) och Volker Hauck, ansvarig för Conflict, Security and Resilience på tankesmedjan ECDPM (The European Centre for Development Policy Management).

Här följer en sammanfattning av seminariet. Det går även att ses i sin helhet nedan:

För att sätta den senaste tidens utveckling i rätt kontext, inleddes seminariet med en tillbakablick på de senaste ett och ett halvt åren, då den humanitära katastrofen på Medelhavet motiverade EU:s ledare att ta fram en ny migrationsagenda i maj 2015. Då fanns fortfarande en känsla av solidaritet med de som flydde bland stora delar av samhället. Sättet på vilket flyktingar framställdes och diskuterades i den offentliga debatten fick dock en vändning efter Parisattacken i slutet av 2015 – gränser började systematiskt att stängas i hela EU mellan september 2015 och mars 2016. Det var även då EU gjorde sin flyktinguppgörelse med Turkiet.

Vid seminariet beskrevs även att den humanitära situationen vid samma tidpunkt i många länder var värre är på länge, till exempel i Afghanistan, Jemen, Syrien, Irak, Sydsudan, Etiopien och Nigeria.

Säkerhet och utveckling – steg mot militarisering av biståndet?
När det gäller kopplingen mellan säkerhet och utveckling, inledde Ben Moore med att säga att det fortfarande är tydligt att stöd till militära aktörer inte kan räknas som bistånd enligt OECD DAC:s kriterier. Dock blev den senaste revideringen av biståndsdefinitionen inte så långtgående som vissa medlemsstater ville.

Moore berättade även att EU har tagit fram ett nytt ramverk kring stöd till reformer av säkerhetssektorn i partnerländer. EPLO anser att det nya ramverket har flera positiva aspekter: referenser till mänskliga rättigheter, kvinnors deltagande, mänsklig säkerhet och ett erkännande av riskerna som är förknippade med stöd till säkerhetssektorn och vikten av att hantera dem.

Det problem som EPLO ser med det nya ramverket är framförallt att det tillåter EU att tillhandahålla ”icke dödligt” material till militära aktörer. Andra problem är dels att det lägger stora bördor på EU-delegationer som inte alltid har tillräckliga resurser, dels att det ställer höga krav på samordning mellan medlemsstater och med andra aktörer, något som inte alltid har fungerat så bra i praktiken.

Reformerna har redan börjat implementeras genom att EU:s program för stabilitet och fred har reviderats, så att dess förordning numera tillåter stöd till militära aktörer. EPLO ifrågasätter varför detta ska finansieras genom fredsprogrammet IcSP, som redan har ett stort antal andra prioriteringar. Ett orosmoment är också att listan över aktiviteter som är möjliga att finansiera är mycket vag i det nya förslaget, vilket lämnar alldeles för stort tolkningsutrymme.

Migration och utveckling – villkorat bistånd och humanitära katastrofer
Karen Mets redogjorde för det omfattande paketet av reformer i EU:s migrationspolitik, som har inneburit ökat fokus på gränser, säkerhet och försvar, och därmed stängt vägar in i Europa. Det har lett till katastrofala förhållanden i många flyktingläger. Även EU:s bistånd har ställts om, så att mer pengar satsas på att förebygga migration. Under 2016 har en rad nya initiativ kring migration lanserats i rask takt, inte mindre än sex olika reformpaket mellan mars och juli.

Hon berättade om en pågående ”externalisering av EU:s gränser”, där förhandlingar pågår med ett antal länder om att hindra personer som migrerar från att ta sig in i landet, och därmed även vidare till Europa. EU använder därmed sitt bistånd i syfte att få andra länder att bekämpa migration, och sätter i realiteten villkor för hur länder måste agera för att kontrollera migrationen för att få bistånd från EU. Även om EU:s nya partnerskapsramverk för migration inte säger rakt ut att biståndet är villkorat, står det att samarbete i migrationsfrågor ska kopplas till positiva och negativa incitament för länder som samarbetar eller inte.

Trust funds – flexibilitet på bekostnad av ägarskap och transparens
Volker Hauck redovisade fakta om EU:s nya finansieringsmekanism, så kallade ”trust funds”. Dessa karaktäriseras av samordnad finansiering i en fond där pengarna kommer från många olika delar av den egna budgeten och från medlemsstaterna.

Den av EU:s trust funds som är mest kopplad till frågan om biståndets förskjutning mot migration och gränskontroll är den största fonden, EU Emergency Trust Fund for stability and addressing root causes of irregular migration and displaced persons in Africa. Den lanserades på EU:s toppmöte om migration i Valletta i slutet av 2015. Det var ett i högsta grad politiskt initiativ, för att ge ökad synlighet till EU:s satsningar och visa på ett kraftfullt agerande i migrationsfrågan.

Volker betonade att det ännu är svårt att bedöma vilka konsekvenser trust funds kommer att få för hur EU:s bistånd bedrivs eftersom det är en ny mekanism, och hur partnerskapet med de berörda länderna kommer att utvecklas. En synpunkt är dock att länderna hittills är observatörer och inte aktiva deltagare i en gemensam överenskommelse. Det går emot åtagandena i utvecklingseffektivitetsagendan om ökat ägarskap. Även andra typer av demokratiska processer, som dialogen med EU-parlamentet och civilsamhället, saknas i trust funds.

Fondens inriktning är medvetet bred och formuleringarna ganska vaga, i syfte att skapa flexibilitet. Det kan både vara nödvändigt för att kunna agera snabbt och smidigt i föränderliga kriser, men skapar också mindre insyn. De stater som betalar in till fonden får en plats i styrkommittén, och de har en roll i att utse utförare. Hittills är bidragen från medlemsstaterna relativt begränsade.

Fonden har fått kritik av vissa afrikanska länder för att den fokuserar på att hantera migration till Europa, medan hantering av den mycket större migrationen inom och mellan många afrikanska länder inte är i fokus.

Avslutning
Seminariet avslutades med att Hanna Hansson från CONCORD Sverige talade om behovet av att vända det nuvarande panikläget i europeisk politik där berättelsen om världen handlar om gränser och faror, till en syn på världen som handlar om mänskliga rättigheter och gemensamma globala utmaningar.

CONCORD Sverige kommer att fortsätta bevaka dessa trender inom EU, och arbetet med att påverka utvecklingen kommer att tas vidare i olika arbetsgrupper och på olika nivåer, gentemot EU, OECD-DAC och här i Sverige.

Några saker som seminariet pekade på var vikten av att använda våra regionala och globala nätverk, att utveckla snabba och flexibla arbetssätt, att arbeta med parlamentariker och media, och att lyfta fram röster från våra samarbetspartners i de länder där konsekvenserna av EU:s politik är tydliga.