Att redovisa resultat av internationellt bistånd

Med jämna mellanrum väcks det frågor om vad Sveriges internationella bistånd ger för resultat. Det kan vara ledarskribenter som slängigt skriver att det överhuvudtaget inte går att utläsa några som helst resultat, eller biståndsministrar i den nuvarande regeringen som motiverar stora reformer av biståndet med hänvisning till att det ska bli mer transparent. Kritiken i den politiska och mediala debatten har oftast riktats mot Sida, och ibland mot multilaterala- och civilsamhällesorganisationer. Vad som inte framgått lika tydligt är att de utvärderingar som gjorts främst riktar sin kritik mot regeringens styrning och resultatredovisning.

Det som blir tydligt när man läser de senaste större utvärderingarna är att det inte är brist på information från biståndsmyndigheten och andra aktörer som är problemet. Snarare handlar problemen om styrning, otillräcklig analys av informationen och att det ofta saknas koppling mellan resultat och politiska beslut. Störst ansvar för att komma till rätta med detta har regeringen, och därför riktas majoriteten av rekommendationerna i rapporterna mot den.

Det är Riksrevisionen (2024) och Statskontoret tillsammans med Ekonomistyrningsverket (2020) som gjort de senaste utvärderingarna av biståndets styrning och resultatrapportering. Gemensamt för dem är att de tar sin utgångspunkt i de folkvaldas möjlighet att granska politikområdet eftersom riksdagen återkommande bett om bättre beslutsunderlag. I Riksrevisionens rapport står det att riksdagen ”särskilt efterfrågat att regeringen ska utveckla kopplingen mellan resultatanalysen och politikens inriktning.”

Långsiktiga effekter

I sammanfattningen skriver Riksrevisionen att såväl EBA som Sida bidrar med mycket information, men att riksdagen ändå, utifrån regeringens rapportering, ”inte får tillräcklig insyn i biståndets resultat”. Riksrevisionen konstaterar att Sida samlar in mycket information om sina insatser, men att de behöver skaffa sig mer information om de långsiktiga effekterna av biståndet. De skriver: ”Sida behöver få bästa möjliga förutsättningar för att fullgöra sitt uppdrag, och inte tyngas av en allt för stor rapporteringsbörda. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen behöver göra en översyn av biståndets uppföljning, utvärdering, rapportering och styrning.”

Sida har också fått i uppdrag att redovisa en åtgärdsplan för sin resultatrapportering. Det uppdraget, som regeringen gav Sida i oktober 2024, verkar dock inte vara kopplat till Riksrevisionens rekommendation ovan, utan tar sin utgångspunkt i den EBA-rapport som uppmärksammats i media.

Beslut behöver baseras på analys

Skarpast kritik riktar Riksrevisionen mot hur regeringen hanterar den information de har när de i sin tur rapporterar till riksdagen: ”Riksrevisionen konstaterar dock att det utifrån regeringens rapportering till riksdagen är svårt att bedöma biståndets resultat i relation till det övergripande målet för biståndet”.

De skriver vidare att det är oklart vilken betydelse tidigare resultat har i regeringens utformning av biståndet. ”Riksrevisionen konstaterar att politiska avvägningar är en ofrånkomlig del av biståndspolitikens utformning. Samtidigt är det viktigt att biståndet utformas utifrån en analys av de resultat som har uppnåtts, i enlighet med riksdagens önskemål. Därför bör regeringen se till att utformningen av biståndet utgår från en sådan analys.”

Förändrade strategier

I Statskontorets och Ekonomistyrningsverkets rapport från 2020 är en av slutsatserna att styrningen är ovanligt komplex eftersom den består av ett ”stort antal strategier” och att det försvårar både genomförandet och återrapporteringen. Nuvarande regering har också påbörjat ett arbete med att minska antalet strategier.

Statskontoret säger, liksom Riksrevisionen, att politiska beslut om biståndet ska motiveras tydligare. De föreslår därför en förändring av riktlinjerna för strategier: ”Vi bedömer att regeringen behöver bli mer transparent när det gäller bakgrunden och motiven till de val som görs i beslut om strategier. Regeringen bör därför tydligt motivera varför den väljer att bedriva verksamhet i en viss kontext och valet av inriktning för denna verksamhet.” Utöver detta vill Statskontoret också att riktlinjerna ska bli tydliga med att regeringen ”endast undantagsvis” ska ange hur strategierna ska genomföras, till exempel vad gäller typ av biståndsform, målgrupper eller partner för genomförandet.

”Vi bedömer att regeringen behöver bli mer transparent när det gäller bakgrunden och motiven till de val som görs i beslut om strategier. Regeringen bör därför tydligt motivera varför den väljer att bedriva verksamhet i en viss kontext och valet av inriktning för denna verksamhet.”

Statskontoret

I budgetpropositionen för 2025, går det att läsa något om vad nuvarande regering planerar att förändra på strategiområdet: ”Regeringen avser därför […] att minska antalet bilaterala samarbetsländer samt sätta Sveriges biståndsengagemang i ett bredare sammanhang i varje landkontext. I dagens snabbt föränderliga värld är flexibilitet en förutsättning för att verksamheten kontinuerligt ska kunna anpassas. En mer flexibel styrning ska därför utvecklas.”

Ramverk och reformer behöver förankras

En reflektion som Statskontoret gör är att den önskar att policyramverk för biståndet (nuvarande regering kallar sitt för reformagenda) ska ha en starkare parlamentarisk förankring. Detta för att inriktningen på utvecklingssamarbetet ska vara långsiktig. Detta är intressant i ljuset av den debatt som fördes kring hur reformagendan togs fram, där just bristen på förankring var något som oppositionen återkom till. Statskontoret skriver:

”Förslaget bygger på att regeringen i högre utsträckning använder policyramverkets tematiska områden i sin styrning. Vi konstaterar samtidigt att regeringen när som helst kan besluta om ett nytt policyramverk. Det är därför inte säkert att inriktningen av utvecklingssamarbetet är långsiktig. Våra förslag skulle få större genomslag om inriktningen hade en starkare parlamentarisk förankring.”

EBA om nuvarande regerings resultatredovisning

Slutsatserna i rapporterna från Riksrevisionen och Statskontoret bygger på dokument och data från främst tidigare regeringars mandatperioder. För att få veta något mer om hur nuvarande regering levererar har vi lyssnat på EBA-poddens avsnitt om resultatredovisningen i höstbudgeten 2024.

I poddavsnittet, som leds av EBA:s kanslichef Jan Pettersson, analyserar de medverkande, Númi Östlund och Helena Hede Skagerlind, regeringens resultatredovisning utifrån den rapport de författat; ”Det är resultatet som räknas” (2023). I rapporten argumenterar de för en mer användarcentrerad resultatredovisning. Den primära användaren i budgetpropositionen är riksdagen, som ska kunna använda underlaget till att granska, bedöma och fatta beslut om Sveriges internationella bistånd. Men det lyckas regeringen inte med att tillhandahålla, enligt forskarna. De säger att ”redovisningen inte [är] särskilt rättvisande” och att det är ”ännu lite svårare att följa kopplingen mellan mål och resultatanalys än tidigare”.

Otydliga mål

En kritik är att reformagendans prioriteringar har blivit de nya målen för Sveriges bistånd. Men vissa av dem är inte formulerade som mål, som exempelvis ”Ukraina och närområdet”. Och att ”Stärkta synergier mellan bistånd och handel” är snarare en målsättning om att förändra politiken än ett mål för verksamheten, menar forskarna.

Östlund och Hede Skagerlind för ett resonemang om vad riksdagen behöver för kunskap för att kunna bedöma och fatta beslut om biståndet. Att det som saknas i budgeten är en beskrivning av själva motivet för biståndet, nämligen tillståndet i världen, och om det går framåt eller bakåt. Även om det inte är svenskt bistånd allena som påverkar utvecklingen, så vore det ett bättre kunskapsunderlag än dagens, som i mångt och mycket är Sidas bedömningar av strategimålen – utan att strategierna har presenterats.

De menar att redovisningen brister vad gäller tydlighet i vad målsättningen är, vad verksamheten är och hur den har gått. Istället för att presentera utvärderingar menar EBA-experterna att riksdagen får ”en mängd exempel. ”Vad Sverige har gett pengar till, aktiviteter, prestationer. Det säger inte så mycket om hur det bidrar till målen.”

Det som däremot är tydligt för riksdagen, menar de, är att regeringen vill se en justering av verksamheten. ”I övrigt ser vi samma problem, att det är svårt att bedöma tillförlitligheten i det som kommer fram. Det är inte så begripligt, och inte heller så transparent kan man väl säga.”

Svårt, men inte omöjligt

Riksrevisionen konstaterar att det internationella biståndet är utmanande att mäta. Dels för att det täcker in så många områden, allt från hälsovård och infrastruktur till att minska fattigdom och öka demokrati. Det görs också i samarbete med många olika aktörer och på långt avstånd från Sverige. ”Därtill har Sverige åtagit sig att följa principer om lokalt ägarskap i enlighet med internationella avtal, vilket betyder att svenskt bistånd även behöver förhålla sig till andra länders mål och prioriteringar i genomförandet.” De menar dock, och så gör även EBA:s experter, att det finns metoder som kan användas för att redovisa effekter. I EBA:s podd lyfter experterna att det trots allt finns andra politikområden som också syftar till samhällsförbättring och att det finns mycket kunskap i staten att hämta, inte minst från Ekonomistyrningsverket.