Maktspelet om biståndet intensifieras – nu börjar trialogen

I detta avsnitt förklarar vi hur förhandlingarna går till mellan ministerrådet, parlamentet och kommissionen. Hur mycket makt har de tre parterna och hur kan civilsamhället påverka diskussionerna? Återigen fokuserar vi på budgetposten som rör EU:s grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationella samarbete (NDICI).

Hur går de gemensamma förhandlingarna till?

När bindande lagar och beslut ska tas på EU-nivå måste de tre institutionerna EU-kommissionen, parlamentet och ministerrådet komma överens. Detta görs genom så kallade trialogförhandlingar. Med trialog menas helt enkelt ett möte med tre parter. De olika delarna i långtidsbudgeten, där ibland budgetposten för unionens grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationella samarbete (NDICI) är bindande lagtexter och måste därmed behandlas genom en trialog. Syftet med trialogen om bistånd- och utrikesbudgeten (NDICI) är att ta fram en version som accepteras av både ministerrådet och parlamentet. Kommissionen har i uppgift att medla mellan parlamentet och ministerrådet för att de ska komma fram till en slutgiltig överenskommelse. Alla överenskommelser i trialogen är informella och måste sedan formellt godkännas genom omröstning i ministerrådet och parlamentet.

Vilka är representanterna?

I trialogförhandlingarna om bistånd- och utrikesbudgeten (NDICI) representeras parlamentet av rapportörerna för utskottet för utveckling (DEVE) och utskottet för utrikesfrågor (AFET).Ordförandena för de båda utskotten samt skuggrapportörer från varje partigrupp deltar också under de formella förhandlingstillfällena. Varje utskott utser alltså två rapportörer vars uppgift är att förmedla parlamentets antagna position i förhandlingarna och återrapportera till utskottet efter varje möte. Skuggrapportörerna tillhör olika partigrupper och deltar för att säkerställa att deras synpunkter beaktas.

Ministerrådet representeras av ordförandeskapets förhandlare för budgetposten. Samma person leder också den arbetsgrupp som tar fram ministerrådets version av bistånd- och utrikesbudgeten (NDICI). Från kommissionens håll deltar bland andra kommissionären för internationellt samarbete och utveckling.

Så diskuteras budgetens olika delar

EU-parlamentet går in i trialogen med en komplett version av budgetförslaget om unionens grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationella samarbete (NDICI). Parlamentets version är en klar förbättring jämfört med kommissionens budgetförslag på flera viktiga områden, till exempel klimat och jämställdhet. Ministerrådet har redan antagit sin version, men har lämnat några delar utanför där de ännu inte kommit överens. Det gäller mål för migrationsinsatser, mål för klimat, vilka geografiska områden som ska ingå, samt hur mycket pengar varje budgetpost ska få. Trialogmötena kan bara diskutera de delar där ministerrådet har en färdig position.

I förhandlingarna delas artiklarna i budgetposten in i olika avsnitt, även kallat kluster. Varje formellt trialogmöte tar sig an ett kluster i taget. Under hösten kommer de antagligen hinna med de två första klustren som bland annat innefattar målformuleringar och vägledande principer för bistånds- och utrikesbudgeten (NDICI). På det första trialogmötet, den 25 oktober, bestämdes i vilken ordning avsnitten ska förhandlas. Nästa trialogmöte är den 5 december. Mellan varje formellt trialogmöte, då de politiskt tillsatta träffas, behandlas avsnitten vecka för vecka på en ”teknisk nivå” av tjänstepersoner.

Hur skiljer sig kommissionens, ministerrådets och parlamentets budgetversioner åt?

Tillsammans med CONCORD Europa är vi även i detta stadiet med och påverkar förhandlingarna om unionens grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationella samarbete (NDICI). CONCORD Europa tar fram jämförelser mellan kommissionens budgetförslag och parlamentet och ministerrådets versioner. Utifrån dessa ger vi rekommendationer till utskotten, rapportörerna och medlemsstaterna inför trialogförhandlingarna.

Nu kommer vi djupdyka i tre viktiga teman i utrikes- och biståndsbudgeten (NDICI) där utgången kommer spela en avgörande roll för EU:s roll som global aktör. Vi jämför här ministerrådets och parlamentets versioner och lyfter vilka nyckelformuleringar som vi stödjer eller vill förbättra.

Både ministerrådet och parlamentet har gjort klara förbättringar som stärker fattigdomsperspektivet och som inkluderar Agenda 2030 mer genomgående. Exempelvis har båda lagt in fler och bättre referenser till fattigdomsbekämpning, Agenda 2030 samt miljö och klimat i målen, jämfört med kommissionens förslag. Parlamentet har dessutom stärkt åtagandena på nyckelteman för fattigdomsbekämpning och utveckling ytterligare genom att bland annat föreslå:

  • I målformuleringarna öronmärka en viss del av budgeten till de minst utvecklade länderna (LDCs), till mänsklig utveckling och till jämställdhet. Genom att lägga in öronmärkningarna i huvuddelen av NDICI gör man dessa åtaganden bindande. Då det finns stora risker att biståndet avleds till EU:s egna politiska intressen tycker vi att det är viktigt att öronmärkningarna till dessa tematiska områden blir just bindande.
  • Begränsa öronmärkningen till migration till att inte överstiga 10% av totala budgeten. Ministerrådet diskuterar fortfarande denna fråga men det finns en risk att rådet kommer driva att minst 10% ska gå till migrationsinsatser.
  • Öka andelen av totala budgeten för NDICI som ska gå till officiellt bistånd (till 95% jämfört med de 92% som kommissionen och rådet föreslagit).
  • Stärka fokuset på fredsbyggande arbete i budgeten för snabba åtgärder (Rapid Response Pillar).

Både parlamentet och ministerrådet har förstärkt språket kring jämställdhet. En viktig förbättring är att de har lagt till åtagandet från Gender Action Plan om att 85% av programmen i biståndsbudgeten ska vara jämställdhetsintegrerade. Parlamentet har dessutom lagt till detta i de bindande delarna vilket vi tycker är viktigt. Dock saknar både parlamentet och rådet tillräckliga åtaganden om att öka budgeten för riktade jämställdhetsinsatser. Ministerrådet föreslår att endast 5% av de jämställdhetsintegrerade programmen ska vara riktade insatser. Parlamentet å sin sida har inget specifikt mål men säger att en större del av dessa ska vara riktade insatser. Vi vill se en kombination av ministerrådets och parlamentets förslag, dvs. att det sätts ett tydligt mål för riktade insatser som är på minst 20% av de jämställdhetsintegrerade programmen.

Båda parlamentet och rådet har förstärkt NDICI vad gäller sexuell, reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) som nu har inkluderats i de övergripande principerna. Vi stödjer rådets förslag att både jämställdhet och SRHR får sina egna punkter. Parlamentet har istället slagit ihop allt under rättighetsperspektivet.

Kommissionens förslag är väldigt svagt vad gäller att synliggöra civilsamhällets unika roll i utvecklingssamarbetet och de enorma utmaningarna med det minskande demokratiska utrymmet för civilsamhället. Inte heller ministerrådet eller parlamentet lyfter det krympande utrymmet som en prioriterad global utmaning, vilket vi anser är beklagligt. Det är positivt att parlamentet har föreslagit att civilsamhällets utrymme ska tas med i de landanalyser som ska ligga till grund för det bilaterala samarbetet. Ministerrådet har tvärtemot lagt till skrivningar som kan komma att begränsa civilsamhällets möjlighet att själva identifiera och utforma sitt arbete då man säger att stödet till civilsamhället ska följa EU:s intressen och prioriteringar.

Parlamentet har gjort de absolut viktigaste tilläggen för att stärka civilsamhällets roll och utrymme i EU:s framtida bistånd. Många av dessa förbättringar ligger helt i linje med våra tidigare rekommendationer. Exempelvis framhävs civilsamhällets mångfald och dess olika roller i utvecklingssamarbetet. Parlamentet trycker också på vikten av att civilsamhället inkluderas i alla faser av programmeringen av biståndet, från identifiering av behov till implementering, uppföljning och bevakning. Även åtagandet om att konsultera civilsamhället har stärkts i parlamentets förslag, liksom att civilsamhället också har en roll i de geografiska programmen. Ministerrådet har gjort mycket få tillägg som kan jämföras med parlamentets förbättringar på detta område.